36358 (659609), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Существующее правовое регулирование и основные направления совершенствования законодательства в области использования атомной энергии
1. Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» требует дальнейшего развития, внесения изменений и дополнений в те нормы, которые на сегодняшний день уже не отвечают интересам страны и отрасли, и не обеспечивают ее эффективного функционирования. С учетом того, что в условиях рыночной экономики гражданско-правовое регулирование отношений в области использования атомной энергии приобретает особое значение, одним из важных направлений его развития должно стать совершенствование регулирования отношений собственности на объекты использования атомной энергии.
Установленные ст. 5 Закона ограничения в отношении собственности на ядерные материалы и, соответственно, их способности находится в гражданском (имущественном) обороте, не дают возможности использовать в ядерной области новые и эффективные механизмы хозяйствования, например, механизм лизинга тепловыделяющих сборок для ядерных реакторов. Законодательное решение вопроса о расширении рынка услуг в области обращения с отработавшим ядерным топливом ставит вопрос о внесении изменений в ст. 5 в этой части регулирования.
Дальнейшее развитие форм собственности в сфере использования атомной энергии возможно не только путем внесения изменений в ст.5 Закона. Возможности самой этой статьи также еще далеко не исчерпаны; так, ч. 2 ст. 5 установлено, что «не имеющие оборонного назначения ядерные установки и пункты хранения находятся в федеральной собственности, если иное не установлено законом». Разработка федерального закона «О собственности на не имеющие оборонного назначения ядерные установки и пункты хранения» была предусмотрена распоряжением Правительства РФ от 12.03.96 г. № 367-р, что до сих пор не реализовано.
Требует существенных изменений и гражданско-правовой статус организаций атомной энергетики (с учетом, естественно, характера их гражданской правоспособности, владения объектами, изъятыми из гражданского оборота, и осуществления деятельности, представляющей повышенную опасность для окружающих), что также пока не получило адекватного выражения в действующем законодательстве. В первую очередь, это касается таких аспектов гражданско-правовой характеристики данных субъектов, как изменение организационно-правовых форм, в которых могут создаваться эти юридические лица и правового режима их имущества.
2. Проведение административной реформы в атомной отрасли должно быть скоординировано с задачей совершенствования государственного управления и государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, особо подчеркнутой в Основах государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности РФ на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом РФ 4 декабря 2003 г. В настоящее время состояние дел с правовым регулированием в этой области вызывает определенные опасения. Указ Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» кардинальным образом изменил систему государственного управления использованием атомной энергии в стране, упразднив главный штаб государственного управления отраслью – Министерство Российской Федерации по атомной энергии. Функции Министерства по выработке государственной политики и принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы вновь образованному Министерству по промышленности и энергетике.
Агентство по атомной энергии, созданное Указом, является самым низшим звеном в иерархии федеральных органов исполнительной власти и осуществляет правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг, ведению реестров, регистров, кадастров и управлению государственным имуществом. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также функции по контролю и надзору (включая лицензирование), кроме случаев, установленных указом Президента РФ. Федеральная служба по атомному надзору также лишена права осуществлять нормативное правовое регулирование. В то же время осуществление государственного управления и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии невозможно без правоустанавливающей функции (разработка, утверждение и введение в действие правил и норм в области использования атомной энергии) и других функций, внутренне им присущих. Предусмотренная Указом возможность внесения отдельных изменений в перечень полномочий указанных органов дополнительным указом Президента дает возможность решить проблему.
Это направление должно быть приоритетным и при дальнейшем совершенствовании законодательного обеспечения деятельности в области использования атомной энергии. Вопросы структуры государственного управления деятельностью в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях, распределения полномочий и ответственности между федеральными органами исполнительной власти по основным вопросам государственного управления использованием атомной энергии и обеспечения ядерной и радиационной безопасности должны быть четко урегулированы на законодательном уровне. При этом следует учитывать и те международные обязательства, которые приняла на себя Российская Федерация как участница международной Конвенции о ядерной безопасности.
3. Использование атомной энергии в оборонных целях представляет собой принципиально важную часть многогранной деятельности, обеспечивающей национальную безопасность России. Особую роль при этом играет деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Однако существующий основополагающий закон «Об использовании атомной энергии» эту деятельность не регулирует. Федеральный закон о ядерном оружии принят Федеральным Собранием России еще в мае 1999 г., но он безнадежно застрял между Федеральным Собранием и аппаратом Президента России; закон о ядерных установках военного назначения еще только разрабатывается.
Несовершенство нормативно-правовой базы в указанной сфере деятельности и, в частности, отсутствие законодательных норм, регулирующих использование атомной энергии в оборонных целях. Сказанное диктует необходимость совершенствования законодательного регулирования как самой деятельности в области разработки, изготовления, испытания, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных установок военного назначения, так и условий ее осуществления – обеспечения безопасности, физической защиты, а также социальной защиты специалистов ядерного оружейного комплекса. Ускорение разработки и принятия федеральных законов в этой области является одной из насущных задач атомного законодательства .
4. Несмотря на то, что в РФ существует специальный закон «О радиационной безопасности населения», он в настоящее время не отвечает требованиям дня и нуждается в существенном обновлении. В этих целях необходимо продолжение работы над правовой концепцией новой редакции ФЗ «О радиационной безопасности населения» и на ее основе совершенствование действующих законодательных и иных нормативных правовых актов в области радиационной защиты и радиационной безопасности.
5. Включение в сферу действия Федерального закона «О техническом регулировании» деятельности, связанной с использованием атомной энергии, требующей специфических мер обеспечения ядерной и радиационной безопасности, вызывает у специалистов справедливые возражения. Не вдаваясь в подробности, следует подчеркнуть, что техническое регулирование деятельности в области использования атомной энергии сформировалось на базе Федерального закона об атомной энергии и принятых в соответствии с ним подзаконных нормативных правовых актов, в том числе правил и норм по безопасности. Переход к техническому регулированию в этой области на основе закона «О техническом регулировании» может привести к разрушению эффективно действующей в настоящее время системы, противоречит действующему федеральному законодательству и принятой Россией Конвенции о ядерной безопасности.
Наиболее целесообразной была бы разработка специального законопроекта «О техническом регулировании деятельности по использованию атомной энергии и обращению с радиоактивными веществами и отходами». С этой целью необходимо также принять Федеральный закон «О внесении изменения в Федеральный закон «О техническом регулировании», исключающий отношения, возникающие при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях и обращении с радиоактивными веществами и отходами из сферы применения Федерального закона «О техническом регулировании» (как это сделано в данном законе в отношении требований к функционированию единой сети связи РФ).
6. Не удается пока создать эффективный правовой режим гражданской ответственности эксплуатирующих организаций и ее финансового обеспечения. В Государственной Думе много лет продолжается работа над проектом Федерального закона «О гражданской ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении», однако его правовая концепция требует дальнейшей научной разработки. Данный законопроект должен быть направлен на определение субъектов гражданской ответственности за ядерный вред, установление оснований и пределов ответственности, создание механизма обязательного финансового обеспечения гражданской ответственности за ядерный вред, одной из основных форм которого является ядерное страхование, а также закрепление дополнительных финансовых гарантий возмещения вреда со стороны государства. Решение этих задач позволит в полной мере обеспечить права лиц, подвергшихся радиационному воздействию, на возмещение причиненного им вреда.
Следовало бы также интенсифицировать работу по ратификации Венской (1963 г.) конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб. До настоящего времени Россия не является участницей существующего международно-правового режима ответственности за ядерный ущерб (в 1996 г. РФ подписала Венскую конвенцию, но до сих пор ее не ратифицировала). Ратификация Конвенции и принятие национального закона, соответствующего ее положениям, позволит России присоединиться к существующему международно-правовому режиму и тем самым создаст необходимые предпосылки для полноправного выхода на международный ядерный рынок.
7. Актуальной проблемой остается дальнейшее развитие правового регулирования социальной защиты и социальных гарантий работникам объектов использования атомной энергии и населению, проживающему или осуществляющему трудовую деятельность в районах их расположения.
Отдельные меры социальной защиты декларируется в целом ряде законодательных актов (в том числе в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» и в Федеральном законе «О радиационной безопасности населения»). В то же время, несмотря на существующие законодательные предпосылки, механизм социальной защиты граждан РФ в связи с использованием атомной энергии правом не урегулирован и нуждается в разработке.
8. На протяжении ряда лет не принимаются многочисленные законодательные акты, направленные на регулирование ключевых вопросов атомной энергии в мирных и оборонных целях, в частности закон об обращении с радиоактивными отходами и некоторые другие законодательные акты в области использования атомной энергии.
Перечень первоочередных направлений законопроектной деятельности:
1. Принятие изменений и дополнений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии».
2. Разработка и принятие Федерального закона «О собственности на не имеющие оборонного назначения ядерные установки и пункты хранения»
3. Продолжение разработки и принятие новой редакции Федерального закона «О радиационной безопасности населения Российской Федерации».
. Продолжение разработки и принятие новой редакции Федерального закона «О регулировании деятельности в области ядерного оружия».
5. Продолжение разработки и принятие новой редакции Федерального закона «О гражданской ответственности за ядерный вред и ее финансовом обеспечении».
6. Принятие Федерального закона «О ратификации Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб».
7. Разработка и принятие пакета законопроектов в области технического регулирования в сфере использования атомной энергии.
8. В числе первоочередных законов, в которых остро нуждается атомная отрасль следует назвать также федеральные законы: «О контроле за оборотом радиоактивных материалов»; «Об обращении с радиоактивными отходами»; «О ядерных энергетических установках военного назначения».
9. Следует рассмотреть и имеющиеся предложения о гармонизации всей нормативно-законодательной базы в области ядерной и радиационной безопасности под эгидой системообразующего закона, например, «О ядерной и радиационной безопасности России» (в соответствии с решениями Постоянного совещания по ядерному сдерживанию Совета безопасности Российской Федерации – протоколы заседаний 1999–2002 гг.), регламентирующего вопросы государственного управления обеспечением ядерной и радиационной безопасности России, координации и рационализации надзора за обеспечением безопасности при использовании атомной энергии, четкой государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности России при использовании источников различного назначения и происхождения, включая техногенное, медицинское и природное.
Заключение
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
