27064 (656196), страница 3
Текст из файла (страница 3)
При этом как элемент системы управления, отвечающий за дела государственные, переданные для исполнения на местный уровень, местное самоуправление испытывает объективную потребность в государственном финансировании части муниципальных расходов; в то же время его общественная природа делает обязательным участие муниципалитетов в хозяйственных отношениях, заставляет их самостоятельно формировать часть своей экономической базы.
Таким образом, двойственная природа местного самоуправления - его самая главная сущностная черта, являющаяся ключом к исследованию многих аспектов деятельности местных органов власти, в том числе и экономических процессов, протекающих в муниципальных образованиях.
Существенный отпечаток двойственная природа местных органов власти накладывает и на структуру муниципальных систем, также зависящих от характера взаимоотношений государства и местного самоуправления. При этом, чем выше степень влияния органов государственной власти на деятельность органов местного самоуправления, тем меньше остается самоуправленческих элементов в деятельности местных сообществ, и, следовательно, корректнее говорить уже не о местном самоуправлении, а о сочетании местного самоуправления с государственным управлением на местном уровне или о местном управлении.
В отечественной научной литературе понятие «государственное управление на местном уровне» нередко заменяется понятием «местное (муниципальное) управление». При таком подходе местное управление противопоставляется местному самоуправлению и определяется как управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы.
В отличие от местного управления, под местным самоуправлением в этом случае подразумевается деятельность самого населения местной территориальной единицы, т.е. территориального коллектива и его выборных органов по решению вопросов местного значения.
Не менее распространена в среде отечественных ученых и другая точка зрения на данную проблему. В соответствии с ней муниципальное управление ассоциируется, прежде всего, с деятельностью исполнительно-распорядительных органов самих муниципальных образований, т.е. фактически рассматривается в качестве составного элемента системы местного самоуправления.
В зарубежной литературе муниципальное управление представляется в основном более объемным понятием, включающим в себя как государственную администрацию на местах, так и непосредственно местные представительные и исполнительные органы, т.е. органы местного самоуправления.
Схожую с этим позицию занимают и некоторые российские исследователи. В частности, в работе московских авторов «Основы современного муниципального управления» отмечается, что категория «муниципальное управление» по своим масштабам шире местного самоуправления и включает в себя:
а) государственное управление на местном уровне, т.е. федеральные и региональные органы государственной власти, осуществляющие на местах ряд функций государственной политики в области финансов, налогообложения, землеустройства, занятости населения и др.;
б) местное самоуправление как форму народовластия;
в) муниципальный менеджмент как систему действий по налаживанию партнерских отношений между органами местного самоуправления, населением и частным капиталом в целях обеспечения поступательного социально-экономического развития муниципального образования.
На основании данного подхода можно утверждать, что в государственном устройстве любой страны присутствует тот или иной вид местного управления с определенной степенью самоуправления. Степень же самоуправления в деятельности местных органов власти во многом определяется ролью в местном управлении назначаемых сверху представителей центральных структур.
Различные страны в процессе формирования эффективного механизма осуществления власти на местах пытаются прийти к наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего усилить государственные начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления реализацию и защиту общенациональных интересов. Причем во многих странах (Франция, Германия, Швеция и др.) государственнические тенденции в организации власти на местах являются довольно сильными. Однако, несмотря на это, местное самоуправление даже в таких странах продолжает оставаться обязательным атрибутом системы территориального управления.
3. Факторы определяющие широкое применение местного самоуправления.
Широкому мировому признанию местного самоуправления способствует многосторонняя полезность его применения, проявляющаяся в следующих факторах:
- во-первых, в условиях местного самоуправления территориальное образование получает полную свободу в решении всех социальных, экономических, политических и других вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории и особенностей ее развития. При этом они наделяются полномочиями (совокупностью прав и обязанностей), затрагивающими практически все стороны жизни местных коллективов.
В числе основных из них: формирование и исполнение местного бюджета, планирование местного социально-экономического развития, ведение коммунального хозяйства, дорожное строительство, благоустройство территории, развитие транспорта. В перечне полномочий в социальной сфере - строительство муниципального жилья, школ, больниц, библиотек. Органы местного самоуправления несут также ответственность за охрану общественного порядка, экологическую безопасность, санитарное состояние на подведомственных им территориях. Столь обширный комплекс полномочий предоставляет муниципалитетам возможность повысить качество и оперативность удовлетворения всех наиболее важных потребностей местных коллективов;
- во-вторых, муниципальное образование становится полноправным субъектом хозяйственных отношений, приобретает реальное право самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создавать муниципальные предприятия, определять порядок и условия проведения приватизации на местах, осуществлять внешнеэкономическую деятельность, участвовать в кредитных отношениях. Осуществление органами местного самоуправления самостоятельной хозяйственной деятельности способствует укреплению их экономической основы, от состояния которой напрямую зависят условия и уровень жизни населения территориального образования;
- в-третьих, в условиях местного самоуправления у муниципального сообщества расширяется бюджетная самостоятельность. Органы местного самоуправления получают право на формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Более четкими и защищенными законодательством становятся межбюджетные и налоговые отношения между вышестоящими и нижестоящими территориальными образованиями.
Наличие у органов местного самоуправления реального, полноценного бюджета укрепляет их финансовый потенциал, повышает уровень социальной защищенности населения, способствует активизации хозяйственной деятельности, развитию производства и сферы услуг на закрепленной территории;
- в-четвертых, функционирование системы местного самоуправления создает благоприятные условия для развития подлинного народовластия. Население, образующее местное сообщество, приобретает полную свободу в выборе и использовании разнообразных форм непосредственной демократии (местных сходов, собраний жителей, референдумов и т.п.). Через систему муниципальных выборов формируются местные представительные органы, в своей деятельности опирающиеся на мнение избирателей. Реальное участие населения территорий в решении вопросов местного значения повышает уровень его политического образования, максимально приближает граждан к процессу государственного управления.
Говоря о факторах, предопределяющих широкое применение местного самоуправления в различных странах мира, не следует, однако, упускать из виду тот факт, что само местное самоуправление, особенно в своих классических вариантах, известных как общественное, негосударственное управление местными делами, может эффективно функционировать только в рыночной экономической среде.
Действительно, и это подтверждает исторический опыт нашей страны, местное самоуправление и всеобъемлющее государственное финансирование местных социально-экономических, экологических, культурных и других программ, представляющее собой неотъемлемый атрибут административно-командной экономической системы, - явления принципиально несовместимые.
Второе практически полностью дезавуирует основную идею первого, ставя местные органы власти в экономическую зависимость от государственных структур. Не имея же возможности осуществлять широко масштабную финансово-хозяйственную деятельность, местное самоуправление неизбежно превращается в политическую фикцию, в сугубо номинальный институт народовластия, лишенный действенных инструментов воздействия на ход социально-экономических процессов в территориальных образованиях муниципального уровня.
Исходя из этого, без всякого преувеличения можно утверждать, что только система рыночных отношений, предоставляющая местным органам власти возможность самостоятельно формировать и развивать свою экономическую базу и тем самым сохранять определенную экономическую независимость от государства, является наиболее подходящей средой для развития муниципальной демократии в любой стране мира.
Вместе с тем следует заметить, что даже в странах с рыночной экономикой на местном уровне (охватывающем все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъектов федерации в федеративных государствах) помимо местного самоуправления могут действовать и другие виды территориального управления, например, местное государственное управление. С учетом этого представляется целесообразным выделить ряд признаков (критериев) местного самоуправления, применение которых позволит отличать его от любых других видов территориального управления.
4. Признаки местного самоуправления.
На основе теоретических разработок местного самоуправления выделяются следующие основные признаки местного самоуправления:
- возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении территориального коллектива статусом юридического лица.
Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идет о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти.
К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе уже является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;
- наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоев населения в делах местного сообщества, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;
- возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного характера. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на законотворческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная законотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц;
- выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная его сменяемость и отчетность перед избирателями, осуществление контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимыми при проведении муниципальной политики. Кроме этого, выборы обеспечивают выдвижение в органы местного самоуправления лучших представителей населения, знающих все проблемы на своей территории, дают право населению муниципального образования оценивать деятельность местных органов власти, определять пути и способы улучшения их работы;
- ответственность местных органов самоуправления в рамках собственной компетенции при имеющихся ресурсах. Органы местного самоуправления несут троякую ответственность за принимаемые решения - перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны, и потому сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решений.
Следует отметить, что если организация управления на местном уровне не соответствует указанным требованиям, то говорить всерьез о наличии местного самоуправления преждевременно.
Сопоставив выше обозначенные критерии с современным состоянием местного самоуправления в Российской Федерации, можно констатировать, что оно находится на начальной стадии своего развития. Сам процесс развития осуществляется крайне медленно, противоречиво, болезненно, иногда с отклонениями от ранее разработанных планов, положений и нормативных актов. Однако это ни в коей мере не означает, что следует отказаться от дальнейшего внедрения местного самоуправления в нашей стране. Широкое его применение в современной России - это объективная необходимость, обусловленная следующими основными причинами:
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
