26554 (656027), страница 3
Текст из файла (страница 3)
Висновок: як бачимо, Закон «Про внесення змін до Конституції України» лише частково вирішив проблему приведення у відповідність реального статусу Кабінету Міністрів України його конституційно визначеному статусу як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Попри позбавлення Президента України права утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні органи виконавчої влади, призначати на посади та звільняти з посад керівників відповідних органів, вплив глави держави на функціонування Кабінету Міністрів України залишається ще дуже значним.
2.4. Зміни у повноваженнях президента
Стосовно інституту президентства привертають до себе увагу норми, спрямовані на обмеження президентських повноважень щодо виконавчої вертикалі та залучення парламенту до процесу формування уряду. Згідно з нормами вказаного закону (ч. 2—4 ст.114) передбачається призначення персонального складу Кабміну на паритетних засадах: парламент призначає прем'єр-міністра за поданням президента (причому кандидатура вноситься за пропозицією коаліції депутатських фракцій ), а потім, за поданням прем'єр-міністра – й переважну більшість членів Кабміну (крім урядовців, які призначаються за поданням президента). В компетенції глави держави – внесення подання до ВР щодо прем'єр-міністра та двох міністрів: закордонних справ та оборони (п. 9, 10 ст.106) [2].
Вказані новації за задумом спрямовані на усунення перекосів у системі «стримувань і противаг» та приведення у відповідність реального і юридичного статусу глави держави. Дійсно, поділ влади жодним чином не відкидає цілісності державної влади і державної політики. Тому цілком логічним є покладення на парламентську більшість, тобто на партійну коаліцію, яка отримала найбільшу підтримку з боку народу на останніх парламентських виборах, політичної відповідальності за склад, програму та наслідки діяльності уряду. Призначення ж міністрів закордонних справ та оборони, яке здійснюється за поданням президента, мало цілком вписуватися у його статус як глави держави, верховного головнокомандувача та гаранта державного суверенітету і територіальної цілісності. Але вся справа в тому, що повноваження Президента, Верховної Ради і Кабінету Міністрів в цій сфері чітко не розмежовані, що призводить до постійних конфліктів і суперечностей. При цьому відповідно до ч. 2 ст. 113 закону про внесення змін до Конституції Кабмін є відповідальним перед президентом і Верховною Радою, підконтрольним і підзвітним Верховній Раді у межах, передбачених Конституцією. Щодо підконтрольності і підзвітності Кабінету Міністрів Верховній Раді – все зрозуміло – адже саме більшість парламенту і формує уряд, а от щодо відповідальності перед Президентом – немає жодної правової норми, це просто не врегульовано ні законами, ні конституцією.
Чи не найбільш суттєві зміни в Конституції стосуються повноважень президента, особливо номінаційних, тобто тих, що полягають у можливості призначати та усувати з посад певних посадових осіб. Вище вже згадувалося про новий порядок формування уряду, згідно з яким повноваження президента суттєво звужені. Крім того, право призначати й усувати з посад керівників центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу уряду, перейшло до компетенції Кабміну. Уряд також отримав право самостійно утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, що безумовно сприятиме забезпеченню цілісності виконавчої гілки влади та посилить її незалежність. Істотно змінені принципи взаємовідносин між президентом та Кабміном: з фактично субординаційних вони перетворюються на паритетні, на відносини між двома вищими органами державної влади. В даному аспекті ілюстративним є той факт, що президент втратив право скасовувати акти Кабміну: у разі сумнівів щодо конституційності урядових актів глава держави може тільки зупинити їх дію з одночасним зверненням до Конституційного суду (п.15 ст.106). На цьому тлі певним дисонансом виглядає збереження за президентом права скасовувати акти Ради міністрів АРК (п.16 ст.106). На нашу думку, більш логічним виглядало б надання цього права Кабміну як вищому органу виконавчої влади в країні. Крім того, практично незмінним залишився принцип призначення президентом голів місцевих державних адміністрацій.
Водночас цілком збережені сильні позиції президента як верховного головнокомандувача, керівника зовнішньополітичної діяльності України, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності держави, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Повноваження глави держави у відповідних сферах державного життя залишені майже без змін. Крім того, як вже згадувалося, перелік підстав для розпуску парламенту главою держави зріс втричі. Президент може скористатися цим правом, якщо: 1) протягом одного місяця у ВР не сформовано коаліцію депутатських фракцій; 2) протягом 60 днів після відставки Кабміну не сформовано його новий персональний склад; 3) протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Розпуск парламенту, звісно, є виключним політико-правовим заходом, до якого слід вдаватися вкрай виважено. Тому й передбачено, що рішення про дострокове припинення повноважень ВР приймається президентом після відповідних консультацій з головою ВР, його заступниками та головами депутатських груп і фракцій [2]. Одначе дії президента, як показали останні події, можуть не завжди узгоджуватися лише з цими вимогами. Якщо він гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, то не безпідставно вважає, що найефективнішим засобом боротьби з порушеннями в цих сферах з боку парламенту, є його розпуск. Але ж таке право прямо не передбачене конституцією! І знову глухий кут. Тим більше, що Конституційний Суд, єдиний орган, який має право тлумачення положень Конституції та законів України, теж практично паралізований міжпартійною політичною боротьбою. А крім того, достатньо складно розтлумачити те, що чітко не визначено, і брати на себе таку велику відповідальність ніхто не хоче.
Таким чином можна відмітити, що хоча Президент України і втратив частину своїх колишніх повноважень, але все одно виконує функції не типові для республік парламентського типу. Порушена стара система «стримувань і противаг», а нова практично не виписана, в конституції та законах відсутнє чітке розмежування багатьох повноважень Президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів України.
3. Негативні політико-правові наслідки конституційної реформи
Аналізуючи Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, неможливо, з правової точки зору, не помітити його суттєві недоліки, і не тільки по змісту, але й по процедурі прийняття. Мова вже йшла про те, що цей закон став, по суті, спробою подолання гострої політичної кризи в країні, спровокованої протистоянням різних політичних сил. Тобто закон приймався поспіхом, під тиском надзвичайної ситуації, і не як спроба удосконалення законодавства, а як засіб досягнення компромісу між політично-бізнесовими елітами. Зважаючи на те, що закон передбачав внесення змін до Основного Закону держави, такий поспіх, а також «пакетне» голосування за його прийняття виглядають не просто дивно, але й, з правової точки зору, недопустимо. І зовсім вже протиправним видається наступне рішення Верховної Ради про заборону Конституційному Суду України переглядати положення політичної реформи – це вже пряме порушення як принципу розподілу державної влади, так і принципу верховенства права.
Ще одна юридична недоречність пов’язана з тим, що протягом каденції одного президента змінюються його повноваження, а сам Закон про внесення змін до Конституції набирає чинності поетапно, причому визначаються фактично три можливі варіанти: з 1 вересня 2005 року, з 1 січня 2006 року та остаточно – після набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 році. Юридично правильним було б ввести зміни до Основного Закону, які стосуються правового статусу президента, після закінчення терміну перебування Ющенка на цьому посту. Адже він обирався, коли діяла Конституція зразка 1996 року. Тож виборці вважали, що президент до кінця свого перебування матиме повноваження, передбачені діючою на той момент Конституцією. Це означає, що внесені зміни певним чином ввели в оману виборців. І взагалі, на мою думку, внесення будь-яких змін до Основного Закону держави має бути юридично вивіреним і обґрунтованим, а ще, безумовно, підтримуватися населенням. Зрештою, ніхто не відміняв статтю 5 діючої Конституції, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, і лише народ має право визначати й змінювати конституційний лад. Це право, за Конституцією України, не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами [2]. Але чи не така узурпація сталася при прийнятті рішення про внесення змін до діючої конституції у 2004 році? Тому внесення парламентом змін до Конституції, без подальшого винесення тексту Основного Закону для затвердження на всенародному референдумі, можна вважати нелегітимним. Тож є всі підстави звертатись до Конституційного Суду і ставити питання про відміну конституційної реформи або винесення цього питання на всенародний референдум. І не треба бути пророком, щоб спрогнозувати, що рано чи пізно такі звернення обов’язково з’являться, якщо, звичайно, не буде знайдено якогось іншого виходу з цього юридичного казусу.
Тепер по суті внесених змін. Згідно зі статтею 102 Основного Закону, президент є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Конституція 1996 року давала йому можливості виконувати передбачені цією статтею обов’язки, оскільки він фактично був і главою держави, і главою виконавчої влади. Президент призначав усіх міністрів, в тому числі і силових, і міг контролювати їхні дії. За новою Конституцією, президент призначає на посаду та звільняє з посади лише Генпрокурора і тільки за згодою Верховної Ради, а фактично – її депутатської більшості. Міністрів оборони та закордонних справ також призначає парламент, а президент лише вносить до ВРУ подання про його призначення. Але Рада може й не погодитися із запропонованою президентом кандидатурою. Президент також вносить до ВРУ подання про призначення на посаду та звільнення з посади голови Служби безпеки. І, знову ж таки, парламент може не підтримати кандидатуру, запропоновану президентом. Призначення міністра внутрішніх справ взагалі не відноситься до компетенції президента. Не зовсім зрозуміло, як, за таких обставин, президент може гарантувати дотримання Конституції й законів України? Механізм реалізації цієї функції не виписаний, а тому останнім часом дії президента часто виходять за межі правового поля і є доволі хаотичними.
У новій Конституції багато нелогічних положень і щодо Кабінету Міністрів. По-перше, два члени уряду – міністр закордонних справ і міністр оборони є особами, яких призначає Верховна Рада за поданням президента, а не прем’єр-міністра. Отже, вони можуть діяти всупереч рішенням уряду, а тому виникає сумнів, чи зможе уряд діяти ефективно. У статті 113 Конституції зазначено, що Кабінет Міністрів відповідальний перед президентом і Верховною Радою. Щодо ВРУ все зрозуміло – є депутатська більшість, яка контролює уряд. Але яким чином уряд відповідальний перед президентом за новою Конституцією, зрозуміти важко. Те ж саме можна сказати про укази президента та постанови Верховної Ради. В Конституції не сказано про те, що буде, якщо Кабінет Міністрів не буде виконувати укази президента [6].
Перелік проблемних питань можна продовжувати. Утім стає дедалі зрозуміло, що зміни, внесені до Конституції, ведуть до дестабілізації політичної, а як наслідок і соціально-економічної системи держави, тотального протистояння гілок влади, політизації усіх сфер життя, а зрештою можуть призвести і до руйнування самої української державності. Це, звичайно, загрозлива перспектива, але в умовах правового нігілізму, юридичного хаосу, корумпованості влади та глибокої економічної кризи – вона може стати реальністю.
ВИСНОВКИ
Питання конституційної реформи постало в Україні одночасно зі створенням незалежної держави. Основний етап конституційного процесу завершився з прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України, за якою Україна проголошувалася суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, республікою з президентсько-парламентською формою правління та унітарним устроєм.
Аналіз Конституції України 1996 року дозволяє говорити про те, що Верховна Рада України мала певні можливості впливати на персональний склад Кабінету Міністрів України (неврахування кадрових уподобань парламенту в процесі формування уряду могло б мати наслідком не затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України або ж висловлення вотуму недовіри Кабінету Міністрів України), здійснювати контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. Була виписана система «стримувань і противаг» у відносинах законодавчої і виконавчої гілок влади. В той же час, Верховна Рада України не часто користувалась наданими їй Конституцією можливостями, що об’єктивно посилило роль Президента у формуванні вищого органу виконавчої влади. Не було створено парламентом і ефективної системи контролю за діяльністю органів виконавчої влади: на законодавчому рівні не було визначено статус тимчасових слідчих комісій; не було проведено чіткого розмежування між різними формами парламентського контролю («парламентські слухання», «Дні Уряду України у Верховній Раді України», «заслуховування інформації Кабінету Міністрів України в цілому або з окремих питань» тощо); не зазнали будь-яких змін з дня прийняття Закони «Про Рахункову палату» та «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», не було прийнято цілу низку важливих законів, необхідних для повноцінного функціонування Конституції як Основного Закону держави. Зазначене свідчить про те, що недієвість окремих норм Основного Закону стала можливою у тому числі і через позицію самої Верховної Ради України.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
