35625 (606159), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Посредством регламентов регулируются наиболее важные вопросы политики ЕС. Однако при всем этом регламенты не являются актами Европарламента и даже не ратифицируются им.
Следующим по юридической силе актом, входящим во "вторичное" право, является директива (рекомендация по Договору о ЕОУС). Специфика ее состоит в том, что, будучи обязательным актом, она включает предписания, меры по исполнению которых определяют сами государства. Благодаря этому директива позволяет сочетать единство политической линии в рамках ЕС с учетом специфики местных условий. Неудивительно, что именно директива играет основную роль в процессе гармонизации права Сообществ, предусмотренной статьей 100 Договора о ЕЭС.
Директива может адресоваться государствам-членам как в целом, так и к отдельным из них, в то время как рекомендации ЕОУС могут быть адресованы также и отдельным фирмам ЕС.
Директивы не наделяют правами и обязанностями граждан ЕС, покуда не будут введены в национальное законодательство компетентными органами государства. При этом в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения директивы права и интересы граждан могут пострадать. Чтобы избежать подобных последствий, Суд ЕС постановил, что граждане Сообщества могут требовать прямого применения директивы или рекомендации. Но такая возможность появляется лишь по истечении срока, указанного в директиве для инкорпорации ее в национальное законодательство, и при условии, что формулировки соответствующих норм директивы не позволяют государствам-членам определять ее правовые последствия по собственному усмотрению [5; С. 37].
Важное значение для практики применения директив имеет решение Суда ЕС по делу Francovich v. Italian Republic (1991). В нем Суд установил обязанность государств-членов по возмещению убытков индивидам, причиненных вследствие неприменения директив ЕС [12].
В этом контексте следует рассматривать положение Декларации о применении права, принятой в числе других в качестве приложения к Маастрихтскому договору. В ней, в частности, отмечается, что полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив Сообщества в пределах установленных ими сроков является основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства [13].
Решение Совета или Комиссии — следующий акт "вторичного" права — как и регламент, обязательно во всей своей полноте для тех, к кому оно адресовано, т. е. для государств-членов, индивидов либо корпораций.
Решение отличается от регламента большей степенью конкретности своих предписаний. Кроме того, в отличие от регламента, оно обязательно лишь для тех, кому адресовано, в то время как, в отличие от директивы, обязательно во всей полноте и не оставляет его исполнителям дискреционных полномочий.
При попытке провести аналогию с актами внутреннего права решение справедливо сравнивают с источником административного права, в отличие от регламента и директивы, которые входил» бы в круг законов.
Сравнение директивы с основами законодательства в федеративном государстве[2; С.171], на наш взгляд, верно лишь отчасти. Оно правильно в том смысле, что директива определяет, так сказать, основы регулирования того или иного вопроса, однако неверно потому что основы законодательства стоят в иерархии актов выше обычного закона. В данном же случае все наоборот: директива — акт подзаконный.
Вопрос о том, можно ли рассматривать рекомендации и заключения в качестве источников права Сообществ, является дискуссионным. С одной стороны, они включены в число актов Сообществ, перечисленных в ст. 189 Договора о ЕЭС. Кроме того, необходимость их издания предусмотрена рядом статей того же Договора (27, 64, 81, 102). С другой стороны, в той же ст. 189 говорится, что они не являются обязательными.
Ответ на этот вопрос неоднозначен. Так, термин "рекомендации" по Договору о ЕОУС является аналогом директивы в рамках ЕЭС и ЕВРОАТОМа. Обязательность рекомендации в рамках ЕОУС позволяет рассматривать ее как источник права. В остальном же рекомендации и заключения, будучи необязательными, не входят, по логике вещей, в систему источников права ЕС.
Однако, с другой стороны, существование "не обязательных" актов не есть особенность лишь Сообществ. Оно характерно для международных организаций суверенных государств, к числу которых при всех особенностях можно отнести и Европейское сообщество. Его институты осуществляют различные функции, в том числе законотворчество и управление. Хотя формально рекомендации и заключения не могут рассматриваться в качестве источников: права Сообщества, однако потенциально являются вспомогательными элементами правотворческого процесса в рамках ЕС[6; с. 154].
Одна из отмеченных выше особенностей актов "вторичного" права состоит, в частности, в известной рассогласованности между иерархичностью этих источников, с одной стороны, и, по существу, горизонтальным соотношением издающих их правотворческих органов Сообщества (исключая Суд ЕС). Этим система источников права; ЕС существенно отличается от соответствующей системы национального (внутригосударственного) права, где юридическая сила акта обусловлена местом издавшего его органа в системе органов государства. В данном случае акты разной юридической силы издаются одними и теми же органами, вследствие чего проходит известное "наложение" компетенций, обусловившее в ряде случаев недостаточную четкость критериев построения вертикали источников права. В этих условиях она строится на основе таких факторов, как степень важности регулируемого вопроса, место акта в функциональной деятельности Сообществ, его роль в механизме правореализации и т. д.
В группу источников "вторичного права" входят также решения Суда ЕС, имеющие силу прецедента. В специальной литературе отмечалось, что Суд ЕС выполняет разнообразные функции, выступая в роли конституционного, административного, гражданского суда, суда по трудовым спорам и т. д.
Отсюда разнообразна и правотворческая роль Суда: она осуществляется не только при рассмотрении дел, но и в ходе реализации контрольных функций, а также преюдициальной компетенции.
2.1 Источники вторичного права ЕС
"Первичное право" включает в себя также ряд иных источников права. Это, в частности, общепризнанные принципы и нормы международного права, особенно в сфере защиты прав человека, общие принципы права, действующие во всех государствах-членах. В процессе становления находится обычное право Сообществ.
Первичное право Европейского Союза — это документы основополагающего характера, которые обладают высшей юридической силой в его правовой системе. Источники первичного права разрабатываются и принимаются совместно государствами-членами и потому являются по форме международными договорами.
В качестве источников первичного права Союза выступают, в первую очередь, его учредительные документы (договоры): Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. Эти документы (включая протоколы к ним) были рассмотрены выше в разделе II (см. вопрос № 15). Они составляют основное первичное право Союза.
Кроме учредительных договоров в первичное право Европейского Союза входят источники, которые содержат к ним изменения или дополнения, — дополнительное первичное право:
а) ревизионные договоры, посредством которых вносятся поправки в Договор о Европейском Союзе и другие учредительные документы.
Последним ревизионным договором, в редакции которого действуют ныне учредительные документы Союза, служит Ниццкий договор от 26 февраля 2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2003 г.). Полное название этого источника: «Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты»;
б) договоры о присоединении, на основании которых в Европейский Союз вступают новые государства-члены.
Подобные договоры заключаются с согласия Европейского парламента между действующими государствами-членами, с одной стороны, и государствами-кандидатами на вступление — с другой. Последний договор о присоединении, на основании которого в Европейский Союз вступили 10 стран Восточной Европы и Средиземноморья, был подписан 16 апреля 2003 г. и вступил в силу 1 мая 2004 г.
Составной частью каждого договора о присоединении выступает Акт об условиях присоединения, который вносит соответствующие поправки в учредительные документы (например, об изменении численного состава «европейских» институтов) и устанавливает переходный период для постепенной адаптации новых государств-членов к требованиям Европейского Союза.
К актам об условиях присоединения, как и к учредительным документам, приложены многочисленные протоколы, являющиеся их составной частью. Всего существует более 80 подобных протоколов:
— 30 протоколов к Акту об условиях присоединения Великобритании, Дании и Ирландии (вступил в силу в 1973 г.): Протокол «О Фарерских островах», Протокол «О некоторых количественных ограничениях, интересующих Ирландию» и др.;
— семь протоколов к Акту об условиях присоединения Греции (вступил в силу в 1981 г.): Протокол «Об обменах познаниями с Греческой Республикой в области ядерной энергии», Протокол «Об экономическом и индустриальном развитии Греции» и др.;
— 25 протоколов к Акту об условиях присоединения Испании и Португалии (вступил в силу в 1986 г.): Протокол «О региональном развитии Испании», Протокол «Относительно импорта в Португалию автомобилей из третьих стран» и др.;
— 10 протоколов к Акту об условиях присоединения Австрии, Финляндии и Швеции (вступили в силу в 1995 г.): Протокол «Об Аландских островах», Протокол «Об использовании специфически австрийских терминов немецкого языка в рамках Европейского Союза» и др.;
— 10 протоколов к Акту об условиях присоединения Венгрии, Кипра, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Чехии, Эстонии (в силе с 1 мая 2004 г.): Протокол «Об изменениях, вносимых в Устав Европейского инвестиционного банка», Протокол «О Кипре», Протокол «О транзите лиц сухопутным путем между Калининградской областью и остальными частями Российской Федерации».
Хотя большинство протоколов к Актам об условиях присоединения носят узкоспециальный характер, по крайней мере некоторые подобные документы в силу важности вопросов, ими регулируемых, планируется оставить в силе, приложив их к будущей Конституции Европейского Союза (наряду с протоколами к нынешним учредительным договорам);
в) Акт «Об избрании членов Европейского парламента прямым всеобщим голосованием» от 20 сентября 1976 г. (с изменениями и дополнениями от 25 июня и 23 сентября 2002 r.). Данный Акт закрепляет основополагающие правила, в соответствии с которыми проходят выборы в представительный институт Европейского Союза на всей его территории (см. вопрос № 35);
г) Решение «О системе собственных ресурсов Европейских сообществ» от 29 сентября 2000 г., устанавливающее источники финансирования доходной части бюджета Сообществ (ныне — общего бюджета Европейского Союза) на базе сочетания международно-правовых и государственно-правовых подходов. В первоначальной редакции назывался «Акт об избрании представителей в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием».
К «собственным ресурсам» Сообществ отнесены, в частности, таможенные пошлины, сельскохозяйственные сборы и отчисления государств-членов, соответствующие размеру их ВВП и доле взимаемого на их территории НДС.
Несмотря на свои названия, Акт 1976 г. и Решение 2000 г. на деле являются нормативным договорами, дополняющими текст Договора о ЕС 1957 г. Хотя проекты этих документов утвердил Совет Европейского Союза (в первом случае — по предложению Европейского парламента), они вступили в силу лишь после ратификации всеми государствами -членами.
Остановимся несколько подробнее на вопросе об общих принципах права Сообществ. Общие принципы права, действующие в государствах-членах, рассматривались в качестве источников права еще в период существования Европейского объединения угля и стали. Впоследствии эта формула была воспроизведена в Договоре о создании ЕЭС. Так, согласно ч. 2 ст. 215 этого Договора, в случаях внедоговорной ответственности Сообщество возмещает убытки, причиненные его институтами или служащими при осуществлении ими своих обязанностей, в соответствии с общими принципами права, действующими во всех государствах-членах. Указанные принципы рассматриваются как составная часть права ЕС, а их нарушение — как основание для отмены в судебном порядке актов Сообществ. По мнению Суда, отраженному в ряде решений, источниками формирования этих принципов являются конституционные традиции государств-членов, Европейская конвенция прав человека и другие, международно-правовые акты.
С вступлением в члены Сообщества Великобритании возникла проблема интеграции общих принципов права государства-континента — члена ЕС и английского права, не знающего такого понятия. Данный процесс способствует не только известной унификации, но и взаимообогащению их правовых систем [16; С. 178].
Неписаные общие принципы права рассматриваются как высшие нормы права Сообществ — один из главных критериев законности в рамках ЕС.
Как известно, под принципами права понимают основополагающие идеи, которыми руководствуются как при правотворчестве, так и при реализации права. Вместе с тем содержание принципов права ЕС трактуется в литературе неоднозначно. Так, российский ученый М. Л. Энтин, исследуя принципы права, сформулированные Судом ЕС, выделяет среди них следующие: принцип всемерной защиты прав человека и основных свобод; принцип, согласно которому вновь принимаемое законодательство Сообществ не имеет обратной силы; принципы равенства, справедливости, пропорциональности [1; С. 60—76].
Из перечисленных принципов нуждается в разъяснении, пожалуй, лишь единственный — принцип пропорциональности. Указанный принцип предполагает необходимость соответствия и соизмеримости средств, к которым обращается административная власть, и целей, для достижения которых они используются. Применение санкций или каких-либо иных мер наказания по своей суровости не должно, в соответствии с ним, превышать серьезность проступка; или упущения [1; С. 75].
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
