35158 (606005), страница 3
Текст из файла (страница 3)
1. Підготовлене в закритому режимі й раптове рішення щодо впровадження інституту не дозволило швидко адаптувати його до загальної системи державної служби. Запровадженню посад державних секретарів мали передувати широкі обговорення в професійних і політичних колах. Натомість відповідне рішення виявилось для багатьох несподіваним.
2. Нечітке визначення ролі державного секретаря полягало в наділенні його суттєвими адміністративними повноваженнями та обмеженні узвичаєної в країнах розвиненої демократії ролі менеджера процесу вироблення державної політики.
3. Водночас державні секретарі на практиці виявились наділеними певним колом політичних функцій. Зокрема, наприклад, виконували обов’язки міністра за його відсутності, представляли міністерство у Верховній Раді та брали участь у засіданнях Кабінету Міністрів України замість міністрів. Це спричинило, з одного боку, дублювання функцій міністра й державного секретаря, а з іншого — створило умови для суттєвого дисбалансу між їхніми повноваженнями. Це фактично означало, що сам задум реформи унеможливив досягнення цілей.
Розмежування політичних та адміністративних посад допоможе забезпечити професіоналізацію державної служби на засадах партнерства й діалогу між політиками та державними службовцями, подолати недовіру в їхніх відносинах.
Водночас забезпечення політичної нейтральності державної служби прискорить створення в Україні державної служби європейського зразка та зробить незворотним процес демонтажу радянської політизованої номенклатурної ієрархії.
Для ефективного розмежування політичних та адміністративних посад необхідно через удосконалення законодавства про державну службу на основі принципів європейського адміністративного простору:
1) встановити публічно–правові відносини між державним службовцем і державою;
2) забезпечити гарантії політичної нейтральності в діяльності державних службовців;
3) інституціоналізувати вищий корпус державної служби.
Ще один чинник, що має відбитись у реформованому законодавстві, — подальша професіоналізація державної служби на засадах стабільності та безперервного вдосконалення навичок державних службовців, передовсім щодо консультування з питань державної політики. Така державна служба означатиме для уряду гарантію необхідного рівня компетентності службовців і наявність дієвої урядової машини, здатної до саморегулювання.
Однією з основних причин неможливості стабілізувати політико–адміністративні відносини лише правовими засобами — брак широкого політичного консенсусу та розуміння критичної важливості поділу між політикою й адміністрацією. Тож відкрите обговорення цієї ідеї має знизити ризики планового запровадження інституту державних секретарів у системі державної служби.
Чітка регламентація повноважень державних секретарів, з огляду на їх подвійну роль адміністративних топ–менеджерів і радників з державної політики, допоможе зробити інститут державних секретарів своєрідним «інтерфейсом» взаємодії бюрократів та політиків, налагодити надійний зв’язок між ними й сприятиме формуванню стабільної державної служби.
Інтенсивне навчання державних службовців вищого корпусу забезпечить їх сучасними управлінськими навичками, зокрема щодо аналізу політики, стратегічного планування та управління змінами. Це, своєю чергою, сприятиме подальшому підвищенню ефективності діяльності вищих посадовців і системи органів виконавчої влади загалом.
Запровадження механізму апеляції щодо прийнятих кадрових рішень у системі державної служби прискорить процеси адаптації нових інститутів та створить умови для внутрішнього нагляду за додержанням єдиних стандартів управління персоналом.
Підсумовуючи, зазначу, що в Україні впродовж останніх чотирнадцяти років сформувалися ключові політичні інститути демократичної держави. Нещодавні революційні події чітко про демонстрували бажання суспільства рішуче залучатися до їхньої роботи. Нині громадянське суспільство очікує подальших конкретніших дій від уряду, ніж ті, які він робив дотепер. У цьому сенсі реформа державної служби має гарантувати права, свободи та законні інтереси громадян України за мінімальну ціну для суспільства. Демократія є не даністю й самоціллю, а постійною функцією відповідального уряду, що служить суспільству.
4. Корпус вищих державних службовців у період демократичного розвитку
Наявність професійної та політично не заангажованої державної служби корисна для суспільства щонайменше через п’ять причин.
По–перше, виведення питань відбору кадрів для служби та їх просування кар’єрними щаблями з–під контролю політичних партій чи міністрів є одним з найвірніших захисних бар’єрів проти корупції. У Великій Британії концепцію кар’єрної (а отже, постійної та політично незалежної) Засідання робочих груп державної служби було вперше викладено в доповіді Норткота–Тревельяна 1850 року. Головним аргументом, якого наводили автори доповіді на користь постійного характеру служби, було те, що лише так можна покласти край протекціонізмові, що на політичному жаргоні називався «працевлаштуванням своїх хлопців». Іншими словами, наданню робочих місць в обмін на привілеї чи послуги — фінансові або політичні послуги того чи іншого ґатунку. В результаті «працевлаштування своїх хлопців» певні люди отримували роботу в державній службі помилково, а отже, це були не ті, хто справді переймався суспільним благом.
Другою причиною є забезпечення спадкоємності й безперервності. Переваги спадкоємності можна чудово продемонструвати методом «від зворотного» на негативному прикладі американської системи, за якою три верхні рівні адміністрації змінюються щоразу зі зміною президента — так звана «система здобичі». Конституційним механізмом стримування в США є процес затвердження в Конгресі, що забезпечує громадський контроль за системою. Однак це тривалий процес.
Внаслідок цього кілька місяців на початку чотирирічного президентського терміну витрачається на призначення нової команди, а наприкінці терміну члени команди витрачають ще кілька місяців на пошуки нової роботи. Постійна державна служба, яка готова й повинна, в силу професійних вимог, діяти лояльно щодо змінюваних урядів, без жодної політичної упередженості, є дійовим розв’язанням проблеми.
Третя причина полягає в можливості акумулювати значний досвід і знання та розвинути тривалу «інституційну пам’ять» 6. Інакше кажучи, державна служба є хранителем фактичних знань і практичного досвіду щодо ефективних та неефективних методів розроблення чи впровадження політики в певній галузі, якими можуть користуватися уряди, що послідовно змінюють один одного.
Четверта причина — накопичені службою знання про механізми функціонування державної машини та шляхів її використання для здійснення політичних програм кожного з наступних урядів. Справа врядування є складною, і будь–якому урядові потрібні фахівці, що знають, які важелі державної машини слід застосовувати для належного просування цієї справи.
І нарешті, перевагою політичного нейтралітету є здатність державної служби зберігати, хоча й лояльне, але аналітично–критичне ставлення до надмірного політичного ентузіазму нових урядів. Деякі політики розцінюють це негативно, як намагання перешкодити новому урядові в запровадженні нових ініціатив. Проте саме політично нейтральні радники з питань політики, за умови правильного використання їхніх порад, допомагають побачити не лише сильні, а й слабкі сторони конкретних варіантів політики та убезпечити міністрів від підводних каменів, об які може розбитися їхня ініціатива. Це конструктивна, а не руйнівна критика.
Звичайно, концепція політично нейтральної державної служби була непридатною для однопартійної системи врядування, що існувала донедавна в більшості країн Центральної та Східної Європи, чи для диктаторських режимів, які все ще є в світі, або ж для колишньої системи апартеїду в Південній Африці. Не було потреби забезпечувати наступність і послідовність на рівні державної служби, коли така спадкоємність і незмінність існувала на політичному рівні.
Але в нових історичних умовах, коли влада обирається демократичною більшістю, можливість зміни уряду стає невідворотною. В багатьох перехідних країнах уряди, обрані після 1990 року, поставилися до державної служби, успадкованої від попереднього режиму, недовірливо, якщо не відверто вороже. Ситуація була характерною не тільки для Східної та Центральної Європи: це саме відбувалося, приміром, у Південній Африці, де більшість державних службовців були поборниками апартеїду, чи в Іраку, де проблема прибічників партії Баас й надалі перешкоджає створенню демократичної державної машини. Тому природно, що перші демократично обрані уряди зазвичай воліли створити цілком нову державну службу з новими кадрами, або принаймні звільнитися від найодіозніших представників попередньої системи та призначити нових керівників. На практиці ж нові керівники й працівники державної служби виявлялися не лише прихильниками демократичної системи врядування, а й політичної програми конкретної партії чи партій, що формували новий уряд. Нічого страшного в цьому не було, але з першою ж зміною уряду його наступник знову сприймав успадковану державну службу недовірливо та здебільшого вирішував змінити її керівний склад на лояльніший. Отже, керівництво державної служби постійно змінювалось, приходили нові недосвідчені посадовці з лав прибічників переможної партії. Дивно, що більшість політиків у таких країнах загалом підтримували концепцію постійної, професійної та політично нейтральної державної служби; просто вони вважали, що її керівники, призначені попереднім урядом, були налаштовані проти них і що нова система мала починати з призначення нових людей. Звичайно, треба було розірвати це хибне коло призначень і звільнень7.
Ця проблема характерна не лише для країн перехідної доби: в Західній Європі, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах уряди дуже часто призначають керівниками державної служби людей, які підтримують їхню політику. Але майже в усіх випадках такі призначення стосуються лише найвищих керівників; до того ж більшість новопризначених посадовців вже є постійними державними службовцями, які поділяють політичні погляди нового уряду. Навіть у Великій Британії є побоювання, що політики можуть запровадити таку практику, хоча насправді цього ще не сталося. Можна зрозуміти політиків, які хочуть мати оточення з тотожними політичними вподобаннями. Проблема полягає в тому, як обмежити таку тенденцію, аби уникнути вад системи протекціонізму.
Як же можна створити державну службу, побудовану на призначенні кадрів за принципом освіченості та професіоналізму, а не внаслідок особистого протекціонізму та політичної прихильності? Ключовими складниками такої служби, на мою думку, є такі:
1. По–перше, певна система незалежного оцінювання чинних посадовців, завдяки якій ті працівники, що залишаються в службі, є справжніми професіоналами, готовими працювати лояльно та конструктивно на уряди з різними політичними платформами. Така система має бути незалежною від чинних міністрів та мати довіру й підтримку різних політичних сил і партій. У деяких країнах її забезпечити простіше, в інших — складніше: конкретні механізми залежатимуть від особливостей конституційного ладу, законодавства та політичної практики окремих держав. Незалежні комісії з оцінювання можуть складатися з представників приватного сектору, професійних спілок, релігійних організацій, освітніх і наукових установ, професійних асоціацій та організацій громадянського суспільства.
2. По–друге, підбір і призначення нових посадовців має також стати предметом незалежного аналізу, цілковито вільним від впливу міністрів чи політичних партій. Це правило слід застосовувати незалежно від того, чи йдеться про призначення молодих спеціалістів по закінченні ВНЗ, чи про досвідчених фахівців у певній галузі, яких приймають на вакантні посади в державній службі. У другому випадку вкрай важливо, аби призначення відбувалися дійсно на основі професійних заслуг працівника, а не внаслідок підтримки ним політичної програми чинного уряду, яка втратить актуальність зі зміною уряду.
3. По–третє, значною проблемою є принципи службового просування та звільнення працівників. Якщо міністри вирішуватимуть, кому з державних службовців надавати можливості кар’єрного зростання, то останні, зрозуміло, надаватимуть такі поради, що допомогли б їм завоювати прихильність міністрів, від яких може залежати їхнє майбутнє, замість того, щоб безстрашно й професійно виконувати свою роботу. З іншого боку, саме міністри, як правило, можуть спостерігати й оцінювати роботу окремих державних службовців краще, ніж будь–хто сторонній, а отже, ліпше знають, хто вартий підвищення. Це дійсно складна проблема, одним зі шляхів розв’язання якої є запровадження зовнішнього оцінювання чи аудиту задля унеможливлення недоречних політичних впливів. Те саме стосується звільнень. У будь–якій організації, де працюють люди, виникають ситуації, коли когось із них необхідно усунути від виконання обов’язків через некомпетентність чи інші професійні вади. Але якщо їх звільняють через політичні причини, це так само загрозливо для дотримання принципу політичного нейтралітету, як і пряме втручання в процес призначень. Тут, знову ж таки, неоціненною є роль зовнішнього аудиту та оцінювання.
4. І нарешті, треба усвідомлювати важливість професійної підготовки та розвитку. Державні службовці, залучені до розроблення політики, безумовно, повинні бути добре обізнаними та досвідченими у відповідній галузі політики, а також у принципах і методах функціонування державної машини. Водночас їм потрібна спеціальна підготовка з питань дотримання політичного нейтралітету. У них можна розвинути навички й уміння збалансованого і нейтрального аналізу політики та викладення фактичних даних, виявлення слабких сторін в аргументації та критичного оцінювання переваг і недоліків конкретних пропозицій. Безперервне навчання та постійне підвищення кваліфікації необхідні посадовцям у державній службі, щоб відповідати вимогам часу та суспільства, що розвивається. Саме високий рівень професійних знань, навичок та вмінь додасть державним службовцям упевненості й готовності заперечувати хибні думки, обстоювати розумні поради, навіть якщо їх не сприймають політики, та не перетворюватися на заляканих і слухняних виконавців.
5. Розподіл між політичною та адміністративною сферами як підґрунтя для ефективного врядування
Розподіл між політичною та адміністративною сферами потрібен, по-перше, задля кращої взаємодії між цими сферами. Коли ми говоримо про врядування, ми розуміємо, що йдеться про напрями змін, починаючи від монархії, через зміну різних режимів, потім через уряд як систему державного управління та демократичної влади, а тепер ми дедалі частіше вживаємо новий термін — урядування.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
