35097 (605992), страница 7

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 7)

Помимо организации эффективной институциональной и функциональной структуры управления, повышение эффективности управления дорожным хозяйством требует внедрения в систему управления отраслью современных эффективных подходов, обеспечивающих:

(1) плодотворное взаимодействие между органами управления, решающими задачи регулирования и финансирования отрасли, управления дорожной инфраструктурой;

(2) контроль за деятельностью органов отраслевого управления как со стороны органов государственной власти (местного самоуправления), так и со стороны общественности; (3) применение эффективных методов и моделей управления планирования и управления дорожной инфраструктурой. Для этого программа реформ отрасли должна предусматривать следующие меры:

1) Внедрение на уровне исполнительной власти регионов, муниципалитетов схем взаимодействия между управленческими структурами органов финансирования и органов отраслевого управления и финансирования дорожного хозяйства, которые позволят этим органам получать полную информацию о деятельности друг друга в области, относящейся к управлению отраслью, оперативно согласовывать принимаемые планы и меры регулирования, совместно принимать важные решения в сфере управления и финансирования, взаимно контролировать выполнение принятых решений и планов.

Принятие таких схем взаимодействия на уровне регионов и муниципалитетов должно закрепляться соответствующими нормативными актами региональной (местной) администрации. Для обеспечения единства принятых схем, на федеральном уровне целесообразно принять совместные рекомендации Минфина и Минтранса по организации взаимодействия финансовых и отраслевых органов управления и финансирования субъектов РФ и муниципальных образований, включающие примерную схему взаимодействия, а также соответствующие инструктивные документы Минтранса в адрес подчиненным ему отраслевым органам управления и финансирования регионов.

2) Внедрение системы распространения и передачи информации о деятельности региональных и муниципальных органов управления и финансирования дорожного хозяйства, обеспечивающей:

• Полную прозрачность всех текущих и сводных данных о деятельности отраслевых региональных (муниципальных) органов управления и финансирования дорожного хозяйства, данных о развитии и состоянии подведомственной им дорожной инфраструктуры, имеющихся у отраслевых органов данных о хозяйственной деятельности предприятий дорожного хозяйства региона (муниципалитета), для органов законодательной и исполнительной власти регионов (органов местного самоуправления;

• Обязательную публикацию в общедоступных средствах информации регионов и муниципалитетов исчерпывающей основной информации о текущей и перспективной деятельности отраслевых региональных (муниципальных) органов управления и финансирования дорожного хозяйства, развитии и состоянии дорожной инфраструктуры, хозяйственной деятельности предприятий дорожного хозяйства. Состав такой информации должен быть установлен в соответствии с принятыми в развитых странах требованиями к обеспечению прозрачности информации о дорожном хозяйстве.

Решение указанных задач требует в первом случае принятия соответствующих нормативных документов Минтрансом РФ в адрес региональных отраслевых органов управления и финансирования дорожного хозяйства и нормативных документов региональных и местных администраций, устанавливающих систему передачи информации для органов власти (самоуправления). Во втором случае объем и состав подлежащей обязательной публикации информации должен быть разработан на основе международного опыта и установлен Минтрансом РФ, по согласованию с Госкомстатом, в соответствующих нормативных отраслевых актах, а также подтвержден необходимыми актами региональных и местных администраций.

3) Адаптация к российским условиям и внедрение в практику регионального и местного управления дорожным хозяйством следующих основных методов и моделей планирования и управления отраслью:

• моделей долгосрочного и среднесрочного планирования

• моделей учета приоритетов

• методов многокритериального анализа

• моделей развития транспорта

• методов бюджетного прогнозирования

• систем управления дорогами и мостами

Под долгосрочным планированием в данном контексте понимаются стратегические программы, которые используются в ряде стран ЕС. Такие стратегические программы охватывают длительный период времени (от 10 до 15 лет) и представляют собой основу для разработки среднесрочных (до 5 лет) планов и программ. В последнее время долгосрочные и среднесрочные программы в основном сфокусированы на проблемах финансирования, взаимодействия государственного и частного сектора в развитии экономической инфраструктуры и приватизации.⁰

Модели учета приоритетов были разработаны в ряде стран ЕС в течение последнего десятилетия, в них используются экономические (и другие) критерии, помимо традиционных технических. Во-первых, использование экономических параметров напрямую связано использованием методики анализа затрат и выгод при ранжировании проектов в экономике транспорта. Выгоды в первую очередь обосновываются снижением операционных затрат на эксплуатацию транспортных средств и сокращении времени перевозок.

Многокритериальный анализ используется для учета других, зачастую качественных элементов, связанных в первую очередь с экологией, безопасностью, региональным развитием и т.д. в системах приоритетов. В ряде стран ЕС были разработаны специализированные пакеты программного обеспечения, которые используются органами управления дорожным хозяйством для распределения бюджетных средств на строительство и содержание дорожной сети при краткосрочном (один год) и среднесрочном (до пяти лет) планировании.

Транспортные модели используются во всех странах ЕС. Эти модели позволяют осуществлять прогнозирование спроса с учетом макроэкономических параметров и региональных особенностей и уровня развития транспортной системы. Транспортные модели являются основой для создания долгосрочных программ и позволяют оценить различные возможности развития транспортных сетей. В нескольких странах, например в Нидерландах, такие модели используются на национальном уровне для всех видов транспорта, как пассажирского, так и грузового. По имеющимся у консультантов сведениям, в Российской Федерации моделирования транспорта не применяются ни на федеральном, ни на региональном уровне. Разработка и использование достаточно функциональных моделей прогнозирования может занять от пяти до десяти лет.

Бюджетное прогнозирование в сфере управления дорожным хозяйством Российской Федерации практически не применяется. Органы управления дорожным хозяйством являются бюджетными организациями, не имеющими возможности воздействовать на распределение бюджетных средств с более высоких структур управления бюджетом. Их деятельность целиком зависит от того объема средств, которые они получают каждый год и который может достаточно сильно варьироваться год от года. Подготовка бюджетов на среднесрочную перспективу в связи с этим представляется им бессмысленной.⁰

При подготовке планов работ по содержанию и ремонту дорог и дорожных сооружений важною роль играют системы управления дорогами и мостами.

Основой большинства этих систем, таких как система HDM Всемирного Банка, являются существующие модели или на другие системы управления дорогами, например система Bellman в Дании. Некоторые страны разработали собственные специализированные системы, в качестве примера тут можно привести модель DAVASEMA в Литве или модель SUN в Польше.

Адаптация и применение указанных методов и моделей потребует разработки Минтрансом РФ методических рекомендаций по их применению для регионов и муниципальных образований, а также нормативных актов Минтранса, региональных и местных администраций, предусматривающих применение данных моделей и методик в управлении дорожным хозяйством.

5. Обеспечение эффективности использования бюджетных средств посредством развития конкуренции в отрасли.

Мероприятия реформы в области развития конкуренции включают следующие основные группы:

1) Мероприятия, направленные на сведение к минимуму вмешательства государственных и муниципальных органов в деятельность предприятий дорожного хозяйства всех форм собственности и устранение дискриминационного характера экономической политики в отношении частных подрядчиков;

2) Мероприятия по совершенствованию механизма и расширению сферы применения контролируемой конкуренции (конкурсных торгов) при размещении государственных и муниципальных заказов на дорожные работы и услуги;

3) Мероприятия по обеспечению максимально возможного уровня конкуренции между предприятиями отрасли дорожного хозяйства.

1) Мероприятия по минимизации государственного (муниципального) вмешательства и ликвидации дискриминационного характера экономической политики.

Данная группа мероприятий должна включать:

Пересмотр норм и требований (правил) к проведению дорожных работ и оказанию услуг в сторону существенного сокращения числа и укрупнения таких норм и требований.

В конечном итоге, устанавливаемые нормы и требования должны быть сведены к стандартам и нормативам технического уровня, качества и безопасности дорожной инфраструктуры, подлежащей созданию, содержанию и ремонту, и не должны устанавливать для строительных предприятий удельные объемы потребляемых сырья и материалов, нормативы трудозатрат или расценки на отдельные виды работ: формирование последних должно быть предоставлено рынку и происходить через механизм конкурсных торгов.

На федеральном уровне, такой пересмотр предполагает существенную переработку, в указанном направлении, ГОСТов, СНИП и другой нормативно-технической документации, относящейся к дорожному хозяйству. При этом вновь принимаемые федеральные законы в области дорожного хозяйства и поправки к действующему федеральному законодательству должны предусматривать, что на региональном и местном уровнях обязательными для применения при создании и поддержании дорожной инфраструктуры являются только основные укрупненные предельно допустимые федеральные нормы и требования в области безопасности, качества и технического уровня; более детальные нормативы должны разрабатываться самими регионами – в отношении дорог общего пользования в ведении субъектов РФ – и местными органами власти – в отношении муниципальных дорог.

На региональном и муниципальном уровнях, указанный пересмотр нормативов строительства, содержания и ремонта дорог, будет сводиться к принятию собственных норм взамен упраздняемых федеральных на основе подхода, изложенного выше. Поэтому проведение мероприятий региональной реформы дорожного хозяйства в этой области будет решающим образом зависеть от скорости и последовательности пересмотра и отмены излишних федеральных норм.

В целом, процесс пересмотра норм и требований дорожных работ может занять период 3-5 лет, в зависимости от темпа и последовательности федеральных преобразований.

Отказ от мер селективной государственной и муниципальной помощи ГУП и МУП, работающих в области дорожного хозяйства, включая:

• Бюджетное финансирование оборотного капитала таких предприятий;

• Инвестиции в капитал предприятий на более благоприятных, чем рыночные, условиях;

• Закупку, передачу во временное пользование таких предприятий за счет бюджетных средств на льготной или безвозмездной основе дорожной техники и оборудования;

• Предоставление бюджетных кредитов на закупку дорожной техники и другие цели на более льготных, чем для частных подрядчиков, основаниях;

• Совмещение одной государственной (муниципальной) компанией или ее структурными подразделениями (афилированными лицами) функций заказчика и подрядчика по выполнению дорожных работ;

• Другие меры финансовой или иной материальной поддержки ГУП и МУП, приватизированных крупных строительных и проектных организаций отрасли, если аналогичные меры не распространяются на все иные фирмы отрасли.

Итогом реформирования в данном направлении должно быть создание равных условий для работы на основе государственного (муниципального) заказа для государственных (муниципальных) и частных подрядных фирм; превращение государственных и муниципальных подрядных фирм в самостоятельных хозяйствующих субъектов, работающих на единых условиях с частными предприятиями.

Целесообразно, чтобы запрет на государственную (муниципальную) помощь ГУП, МУП и отдельным приватизированным организациям дорожного хозяйства, на другие виды поддержки дискриминационного характера в адрес предприятий дорожного хозяйства, основывался на нормах общего федерального законодательства о государственной (муниципальной) помощи, которое в настоящее время находится в процессе разработки; при этом федеральные законы и региональное законодательство в области дорожного хозяйства должны конкретизировать федеральные нормы о государственной помощи в применении к отрасли. Тем не менее, поскольку в настоящее время принятие федерального законодательства о государственной помощи затягивается, соответствующие положения о запрете на рассмотренные виды помощи дискриминационного характера в дорожном хозяйстве могут быть предусмотрены отраслевыми федеральными законами или даже законами субъектов РФ, на основе норм статьи 7 и других соответствующих статей Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Тем не менее, следует иметь в виду, что вариант законодательного оформления запрета на государственную помощь ГУП и МУП нормативными актами регионов и муниципалитетов, без введения соответствующих федеральных норм, является наименее оптимальным, так как будут иметь место существенные различия между отдельными регионами в интерпретации такого запрета.

2) Мероприятия по совершенствованию механизма и расширению сферы применения контролируемой конкуренции (конкурсных торгов).

Реформирование системы конкурсных торгов как метода размещения государственных (муниципальных) заказов на дорожные работы и услуги должно включать следующие основные преобразования:

Распространение системы открытых конкурсных торгов на получение заказов на ограниченный срок на все виды работ и услуг в дорожном хозяйстве и на все уровни государственного (муниципального) заказа, совершенствование механизма конкурсных торгов.

Характеристики

Список файлов курсовой работы