33237 (605354), страница 3
Текст из файла (страница 3)
На цьому етапі право ще виступає як єдине ціле, без чіткого поділу на галузі, але вже зароджується тенденція виокремлення інститутів, властивих адміністративному праву. Зокрема, у Статуті виразно простежуються обриси інституту військової служби (розділ "Про оборону земську"), передбачено норми про ненадання "урядів" (високих державних посад) простолюдинам, іноземцям та деякі інші вимоги щодо державної служби загалом. Є також окремі норми, що регламентують заняття ремеслом чи торгівлею. Згідно зі Статутом караються штрафом різноманітні правопорушення в галузі охорони природного середовища, хоча ця відповідальність має не стільки публічний (адміністративний), скільки приватний (цивільно-правовий) характер і розрахована передусім на захист майнових інтересів власника відповідної землі, лісу або озера.
Друге за ступенем поширеності на українських землях джерело права цього періоду - магдебурзьке феодальне міське право - теж містить низку норм управлінського характеру, що стосуються як відносин усередині самоврядної міської громади, так і відносин між громадою та центральною і місцевою адміністрацією.
Іншими нормативно-правовими актами закріплювалися основи державного регулювання сільськогосподарського виробництва ("Устава на волоки" 1557 р.), торгівлі, ремісництва тощо.
У козацько-гетьманську добу на українських землях як традиційні джерела права продовжували діяти Литовський статут і магдебурзьке право, що лягли в основу решти кодифікаційних проектів, підготовлених в Україні-Гетьманщині. Відповідно законодавче регулювання дістали лише деякі управлінські відносини. Так, найдосконаліша пам'ятка козацької правової культури "Права, за якими судиться малоросійський народ" 1743 р. містить глави "Про службу військову, про магістрат, суди, посадових осіб, про торги, купецькі контракти тощо", які переважно включали норми адміністративно-правового характеру.
Проте поступове обмеження правової автономії України, яке почалося з переходом її під юрисдикцію московського царя, врешті-решт завершилося наприкінці першої половини XIX ст. припиненням дії магдебурзького права і Литовського Статуту, поширенням на українські землі Зводу законів Російської імперії. Водночас на українських землях в Австро-Угорщині внаслідок централізаторської політики теж запанувало загальноімперське законодавство.
Попри національне гноблення та низку інших вочевидь негативних моментів інтеграція в правові системи Росії і Австрії мала для України і деякі позитивні наслідки. Зокрема, з другої половини XVIII ст. у цих країнах набула розвитку (принаймні зовнішнього) політика освіченого абсолютизму, що, поміж іншим, передбачала визнання обов'язку монарха дбати про безпеку і добробут своїх підданих в дусі тогочасної доктрини "поліцейської держави". Проблеми раціональної організації державного управління починають посідати дедалі більше місце в державно-правовій теорії й практиці.
За Петра І у Росії було здійснено реформу державного апарату, яку закріпили "Статут військовий" 1716 р., "Генеральний регламент" 1720 р. та інші акти, що містили переважно адміністративно-правові приписи. За Катерини II з'явився "Статут благочинства, або поліцейський", що остаточно утвердив наявність у законодавстві нової, цілісної, внутрішньо узгодженої галузі - поліцейського (а пізніше - адміністративного) права. Надалі цей статут, який діяв і на українських землях, трансформувався у "Статут попередження та припинення злочинів". Останній можна вважати своєрідним аналогом сучасного Кодексу України про адміністративні правопорушення. Він мав три редакції (1842, 1857 та 1876) і був чинний аж до повалення російського самодержавства.
У Новий час, тобто з розвитком буржуазних відносин, зазначений статут доповнено низкою інших актів у сфері внутрішнього управління, що містили законодавчі основи сільськогосподарського і промислового виробництва, транспорту, зв'язку, торгівельної і фінансової діяльності, охорони здоров'я, освіти, науки, культури тощо
Всупереч декларованій меті загального спокою і добробуту поліцейське законодавство Росії було реакційне і нерідко відверто спрямовувалося проти будь-яких спроб населення реалізувати вже визнані на той час у цивілізованому світі демократичні права і свободи. Яскравим прикладом закріплення адміністративної сваволі стало "Положення про заходи щодо охорони державного порядку і суспільного спокою" від 14 серпня 1881 р., що дало змогу владі (міністру внутрішніх справ, генерал-губернаторам і губернаторам) для придушення революційного руху застосовувати вислання в адміністративному порядку, забороняти народні, громадські та навіть приватні збори, припиняти навчання в університетах тощо.
Реакційність поліцейського законодавства не було подолано навіть після першої російської революції і викликаної нею загальної лібералізації державного життя на засадах "Маніфесту про вдосконалення державного порядку" від 17 жовтня 1905 р. За нетривалою ейфорією від проголошених демократичних свобод настали реакція (1907-1914 рр.) і Перша світова війна, що характеризувалися широким розмахом позасудової адміністративної репресії, невиправдано жорстким регулюванням відносин управлінського характеру.
Аналогічні процеси відбувалися і в Австро-Угорщині. Тут теж виникло поліцейське (а згодом - адміністративне) право, сфера регулювання якого постійно розширювалася. Серед найважливіших актів австрійського поліцейського законодавства, що діяли на українських землях, варто назвати декрет Марії-Терезії від 16 грудня 1762 р. про регламентацію мануфактурного виробництва, патенти про розмір панщини і оброку від 6 липня 1771 р. і 13 серпня 1775 р., указ Йосипа II від 4 квітня 1784 р. про обмеження місцевого провінційного самоврядування, конституційний закон від 21 грудня 1867 р. "Про урядово-виконавчу владу".
Порівняно з Росією в Австро-Угорщині були істотніші революційні зміни, і вона зовні демонструвала більшу прихильність до конституціоналізму і парламентаризму. В Австрії з 1875 р. почали формуватися засади адміністративної юстиції у вигляді адміністративного суду, до якого можна було подавати скарги на діяльність адміністративних органів. Але все це не змінює загальної оцінки її адміністративного (поліцейського) законодавства як вкрай консервативного і реакційного. Адже до самого розпаду в 1918 р. імперія залишалася "поліцейською державою" в найгіршому розумінні цього слова.
5. Зародження і становлення наукових засад поліцейського та адміністративного права
Про становлення наукових засад майбутнього адміністративного права з повним правом можна говорити лише щодо періоду після зародження камеральних наук і науки поліцейського права (поліцеїстики), тобто починаючи з XVIII ст. Праці європейських поліцеїстів тоді досить швидко знайшли багатьох прихильників у Російській імперії. Так, у лютому 1768 р. (тобто через чотири роки після скасування українського гетьманства) під впливом праць австрійських і прусських учених Катерина II доповнила свій відомий "Наказ депутатам Комісії із складання нового уложення" додатковою 21-ю главою "Про благочинство, або поліцію".
У червні того ж року український і російський просвітник С.Ю. Десницький (бл. 1740-1789) у своїй доповіді в публічному зібранні Московського університету "Слово про прямий і найкращий спосіб навчання юриспруденції" визначив, що вчення про поліцію, або благоустрій громадянський, є однією з чотирьох головних частин "юриспруденції натуральної". Тут, на думку С.Ю. Десницького, має бути зосереджене все, що "стосується благоустрою і добробуту, зручного утримання та безпеки громадян". Зокрема, це питання управління зовнішніми зносинами, армією, мануфактурним виробництвом, комерцією, банківськими і фінансовими справами, пошуку засобів для вдосконалення землеробства, утримання наук і мистецтв, раціонального ведення бюджетної і податкової політики. Просвітник виклав свої пропозиції і щодо організації виконавчої (за його термінологією, "наказової") влади в Росії.
Незабаром були перекладені російською мовою основні праці І. - Г. - Г. фон Юсті (1770, 1772), Й. фон Зонненфельса (1787) та деяких інших європейських фахівців з поліцейського права.
Безпосередньо на українських теренах систематичні наукові досліди у цій та інших галузях юриспруденції стали можливими лише із заснуванням університетів у Львові (1661), Харкові (1805), Києві (1834), Одесі (1865) і Чернівцях (1875). Підкреслимо, що в тогочасних історичних умовах ці навчальні заклади не мали українського національного спрямування, скоріше навпаки, були оплотом шовіністичної політики імперських урядів Росії і Австро-Угорщини. Саме тому чимало українців не могли реалізувати себе на батьківщині і навчалися та працювали в університетах Москви, Санкт-Петербурга, Відня тощо.
Відповідно українська юридична наука впродовж тривалого часу не відмежовувалася від російського, а на західноукраїнських теренах - від австрійського правознавства. При цьому різниця в наукових підходах попервах була не такою виразною, оскільки російське правознавство вважало зразком для себе насамперед концепції німецьких учених, а останні мало чим відрізнялися від поглядів їх австрійських колег. У науці поліцейського права єдність німецького та австрійського правознавства була особливо відчутна. Тому існували своєрідні наукові стандарти, яких однаково дотримувалися У Москві, Відні, Києві й Львові.
Дореволюційний розвиток української поліцейської та адміністративно-правової науки був пов'язаний насамперед з російськими університетами, оскільки в австрійських університетах українці, за рідким винятком, не допускалися на професорські кафедри. Перший закон університетського життя - "Загальний статут імператорських російських університетів" 1804 р. передбачав, що у відділенні (факультеті)"моральних і політичних наук" має бути сім професорських кафедр, у тому числі кафедра природного, політичного і народного права. Єдиний термін "політичне право" охоплював, зокрема, державне й адміністративне право, які тоді ще не розмежовувалися.
У період становлення університетська поліцейсько-правова наука зводилася переважно до перенесення на вітчизняний грунт західних теорій. Показово, що першу ґрунтовну працю в цій галузі "Основи поліцейського законодавства і поліцейських установ" було видано 1809 р. професором Харківського університету Людвігом Якобом (1759-1827) німецькою мовою. Він включав поліцейське право до економічних наук і вважав, що предметом поліцейського права є економічне законодавство.
І лише через півтора десятка років почали з'являтися оригінальні російськомовні дослідження, зокрема праця російського дослідника П. Гуляєва "Право і обов'язки міської та земської поліції та всіх жителів Російської імперії з їх дотримання" (1824).
Згодом верховній поліцейській владі та поліцейському праву присвятив окремий підрозділ у своєму енциклопедичному трактаті "Теорія загальних прав, що вимагає філософське вчення про Природне Загальне Державне право" (1828) випускник Львівського університету, декан філософсько-юридичного факультету Санкт-Петербурзького університету П.Д. Подій (1764-1829). Питання раціонального управління порушував у своїх неопублікованих трактатах і перший ректор цього університету, виходець із Закарпаття, вихованець Віденського університету М.А. Балудянський (1769-1847).
Так зусиллями основоположників наука поліцейського права довела своє право на існування. В новому університетському статуті 1835 р. було передбачено наявність у кожному російському університеті юридичного факультету в складі семи кафедр, серед них кафедри законів благоустрою і благочинства та окремо кафедри законів поліцейських і кримінальних. Заснування окремої кафедри законів благоустрою і благочинства поставило на порядок денний питання про структуру і зміст відповідних лекційних курсів. І перші такі лекційні курси було розроблено саме в Київському університеті зусиллями професорів С.О. Богородського (1804-1857) та М.Д. Іванишева (1811-1874).
Невдовзі, однак, почався новий етап у розвитку науки поліцейського права, пов'язаний з поширенням у Росії поглядів відомого представника німецького лібералізму Р. фон Моля, викладених, зокрема, у його праці "Наука про поліцію, заснована на принципах правової держави" (1832-1834). Якщо досі термін "поліція" ототожнювався насамперед з державним порядком і безпекою (благоустроєм і благочинством), то тепер під поліцією стали розуміти не стільки забезпечення блага держави, скільки захист особи й усунення державою перешкод для її розвитку.
Для владних кіл Росії такі погляди загалом були надто радикальними, до того ж у контексті вчення про правову державу. Тому цю працю вдалося перекласти й опублікувати в Росії, хоча й у скороченому вигляді, лише в 1866 р.
Помітний внесок у подальший розвиток вітчизняної науки поліцейського права зробила ґрунтовна монографія професора Харківського університету І.В. Платонова (1803-1890) "Вступні поняття до вчення про благоустрій і благочинство державне" (1856). Ця праця була написана під відчутним впливом Р. фон Моля, подекуди містила компілятивний виклад думок німецького вченого. Проте вона не була позбавлена певної самостійності, особливо в критичному аналізі фахової літератури.
Справжньою вершиною дореформеної науки поліцейського права стала творчість професора кафедри державного благоустрою Московського університету, українця за походженням В.М. Лешкова (1810-1881). Розмірковуючи надновими підходами до змісту поняття "поліція", вчений сліпо не пішов за західними зразками, а став основоположником своєрідного "суспільного" напряму у вітчизняному поліцейському праві. Згідно з його поглядами, висловленими у праці "Російський народ і держава. Історія російського суспільного права до XVIII ст." (1858), саме суспільна необхідність пояснює перехід від принципу індивідуальної свободи до державного примусу. Відповідно поліцейське право він називав "суспільним правом".
Невдовзі, в епоху великих буржуазних реформ, з'явився університетський статут 1863 р., який закріпив поділ юридичних факультетів на 13 кафедр, серед яких запроваджувалася кафедра поліцейського права. Така назва кафедри відображала нові віяння у розвитку поліцейсько-правової науки. Водночас даниною традиції було те, що безпосередньо у статуті передбачався поділ цієї навчальної дисципліни на два курси: вчення про безпеку (закони "благочинства") і вчення про добробут (закони "благоустрою"). При цьому на перше місце було поставлено саме вчення про безпеку.
У 60-70-і роки оригінальністю змісту і методів викладу поліцейського права вирізнялися праці професора юридичного факультету і ректора Київського університету, а згодом міністра фінансів і голови Комітету міністрів Росії М.X. Бунге (1823-1895). У його доробку монографія "Поліцейське право. Вступ до державного благоустрою" (1869) та двотомний курс лекцій "Поліцейське право" (Т 1. Благочинство. - К., 1873; Т.2. Благоустрій. - К., 1877). Поліцейське право вчений розглядав з позицій економіста, детально зупиняв на економічному і соціальному законодавстві.
Іншим визнаним науковим авторитетом у поліцеїстиці того часу був видатний російський правознавець українського походження І.Є. Андреєвський (1831 - 1891). Його курс поліцейського права, вперше опублікований 1872 р., теж складався з двох томів, присвячених відповідно вченням про безпеку і добробут. Основною ідеєю праці було відстоювання приватної ініціативи та необхідності сприяння з боку суспільства і держави в тих випадках, коли зусиль приватної особи виявиться недостатньо для всебічного розвитку особи.
Свій внесок в утвердження суспільного розуміння поліцейського права зробив і професор Новоросійського університету в Одесі М.М. Шпилевський (1837-1883). Його докторська дисертація "Поліцейське право як самостійна галузь правознавства" (1875) стала логічним продовженням ідей В.М. Лешкова про тотожність поліцейського і суспільного права. Водночас вона відобразила деякі нові тенденції у розвитку наукових засад адміністративного права. Йдеться про те, що саме в цей час у Росії набули популярності праці професора Віденського університету Л. фон Штейна, і насамперед основна з них - "Вчення про управління і право управління, з порівнянням літератури і законодавства Франції, Англії і Німеччини" (1865-1868), російський переклад якої за редакцією І. Є. Андреєвського побачив світ 1874 р.
Згідно з новою доктриною виконавча влада включає державне господарство, судове управління і внутрішнє управління. Поліція не ототожнювалася з управлінням, а визнавалася лише частиною останнього, діяльністю щодо захисту особи. Відповідно, крім широкого розуміння поліцейського права як синоніма адміністративного права, з'являється і вузьке тлумачення терміна "поліція" як суто правоохоронної діяльності.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
