28639 (603951), страница 3

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 3)

Местное самоуправление представляет один из базовых элементов выстраивания целостной трехуровневой системы власти в едином фе­деративном государстве. Но в этой системе существуют три проблемы:

первая — это не до конца проведенное разделение полномочий между всеми уровнями публичной власти; вторая — определение внутренней структуры модели местного самоуправления. В России есть все модели, что и делает затруднительным их определение. Наконец, последняя проблема— территориальное устройство местного самоуправления. Помимо этого, в регионах отсутствует четкое законодательство, кото­рое связывало бы все эти уровни в работающую систему.

Глава 2. Местное самоуправления и государство

2.1.Местное самоуправление в системе гражданского общества

Конституционное провозглашение отделения местного са­моуправления от системы органов государственной власти было встречено в России с энтузиазмом. И это не случайно. С прак­тической реализацией этого положения связывались большие надежды в области формирования гражданского общества и обеспечения реальной самостоятельности низового уровня управления, — уровня, наиболее приближенного к населению.

После принятия новой Конститу­ции прошел уже не один год, а проблем в области местного самоуправления не меньше, а может быть, и больше. Да и при­нятие долгожданного Закона РФ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло необходимой ясности; более того, породило ряд но­вых, требующих решения проблем. Что же до Государственной Программы поддержки местного самоуправления, о необходи­мости которой говорилось уже не раз, то ее реально как бы вообще не существует.

Причина сложившейся ситуации — прежде всего в ошибоч­ной трактовке некоторых общетеоретических вопросов, что яв­ляется существенным, сдерживающим процесс становления мес­тного самоуправления фактором. Поэтому, прежде чем при­ступить к непосредственному рассмотрению проблем становле­ния и развития местного самоуправления в России, останов­люсь на некоторых общеметодологических вопросах. Пожалуй, все или, по крайней мере, большинство современных взглядов и концепций исходят из того, что местное само­управление является важнейшей составляющей гражданского общества. И с этим следует согласиться. Именно исходя из та­кой трактовки и приступали к реформе местного самоуправле­ния в России. Логика реформирования местного самоуправле­ния, а точнее, его конституционно-законодательного оформле­ния была такова.Местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества. Последнее же, в соответствии со сло­жившимися воззрениями, противостоит государству в качестве сферы общественных отношений, где непосредственно реали­зуются интересы граждан и удовлетворяются их повседневные потребности. Следовательно, местное самоуправление должно быть исключено и (по мнению многих) абсолютно обособлено от системы органов государственной власти. Однако, провозгласив подобный, на первый взгляд весьма демократический, тезис, его сторонники до сих пор не сформировали ни развернутой концеп­ции, ни стройной нормативно-законодательной базы формиро­вания и функционирования местного самоуправления.

Причин этому множество. Но важнейшая заключается в том, что, поставив вопрос о необходимости отделения местного са­моуправления от системы органов государственной власти, наши законодатели загнали себя в своеобразный методологический тупик. Реализация на практике отмеченного тезиса еще более затруд­нила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства. И выход из создавшейся ситуации немыслим без нового взгляда на такую, казалось бы, чисто теоретическую проблему, как проблема взаимоотноше­ний государства и гражданского общества.

Проблематика гражданского общества до недавнего времени развивалась в русле представлений, зародившихся и получив­ших развитие еще в XVII—XVIII веках. Гражданское общество рассматривается в качестве сферы общес­твенных отношений, противостоящей государству. В отличие от последнего, в рамках которого «царит власть и принужде­ние», гражданское общество — это сфера, где в наибольшей степени реализуется свобода граждан и интересы населения. Со­ответственно, местное самоуправление представляет собой важ­нейший институт гражданского общества. И это не случайно, поскольку именно на данном уровне гражданин не только в наибольшей степени способен свободно участвовать в приня­тии решений, обеспечивающих удовлетворение его повседнев­ных потребностей и реализацию свободы личности, но — и это главное — непосредственно и опять же свободно контролиро­вать исполнение этих решений. Подобные представления зародились на заре фор­мирования буржуазного общества, в эпоху резкого усиления классового противостояния. Поэтому логично, что гражданское общество рассматривалось как институт, в рамках которого (а точнее, исключительно в рамках которого) возможно обеспе­чить реальное равенство прав образующих это общество субъ­ектов, поскольку государство в то время осуществляло главным образом различного рода насильственные функции[5,92].

Современное государство качественно отличается от того, каким оно было не только в XVIII—XIX веках, но в начале века двадцатого. В те периоды его деятельность была главным обра­зом направлена на обеспечение безопасности граждан, право­порядка и пр., а в эпоху резкого расслоения общества на проти­востоящие друг другу классы — в основном на обеспечение власти экономически господствующего меньшинства. Поэтому абсолютное большинство населения видело в государстве глав­ным образом институт принуждения и подавления. В этих усло­виях гражданское общество (там, где оно реально существовало) было действительно абсолютно обособлено от государства, а мест­ное самоуправление становилось важнейшей сферой, где гражда­не могли освободиться от диктата и давления государства.В конце XX столетия ситуация кардинально отличается от только что нарисованной картины. Стало фактом резкое (ка­чественное) повышение удельного веса социальных функций го­сударства. То, что раньше было по преимуществу делом отдель­ных граждан (в т. ч. предпринимателей), сегодня все больше начинает выполнять государство. Введение развернутой системы социальных гарантий, развитие современных систем образования, здравоохранения и т. п. позволяет утверждать, что ныне уже нельзя говорить (по крайней мере в отношении госу­дарств с социально ориентированной рыночной экономикой) о принципиальном противопоставлении гражданского общества, с одной стороны, государства — с другой. Подобный вывод не означает, что вообще стираются разли­чия между двумя рассматриваемыми общественными институ­тами. Однако исследования автора позволяют утверждать, что сегодня происходит некоторое взаимоналожение общественных отношений, ранее однозначно относимых лишь к одному из них.

Сказанное может показаться неожиданным. Однако отличие объектов общественных наук от объектов наук естественных как раз и состоит в том, что в общественных явлениях нельзя четко и однозначно провести разграничительную линию между двумя взаимодействующими явлениями, отношениями и т. п.[5,100] Причем можно констатировать, что с развитием и усложнени­ем общества подобные взаимоналожения увеличиваются и расширяются, охватывая все новые и новые сферы.

Несмотря на то, что местное самоуправление является важ­нейшим институтом гражданского общества, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государ­ственной власти в современных условиях не вполне корректно. Однако именно это, методологически недостаточно коррект­ное, положение лежит сегодня в основе реформирования мес­тного самоуправления в России. И именно в нем — причина многих, если не всех неудач в предпринимаемых (даже внешне вполне взвешенных и продуманных) практических шагов.

Идея о необходимости переосмысления сущности взаимоот­ношений местного самоуправления и системы органов государ­ственной власти не нова. Ее критикуют с различных позиций. Так, нередко в выступлениях руководителей ряда субъектов Федерации звучат призывы к восстановлению прежней, советс­кой формы организации «местного самоуправления». Причем, как правило, необходимость подобного возврата мотивируется тем, что в современных условиях некоторые территориальные уровни, в частности административные районы и города, не готовы пере­йти к самостоятельной организации своей жизнедеятельности.

Однако с подобными утверждениями трудно согласиться. Дело не в кризисном и переходном характере российской экономики и общества в целом. Дело в том, что местное самоуправление даже в демократическом обществе (а может быть, и именно в нем) должно занимать адекватное ему место и выполнять соот­ветствующие функции в единой исполнительной вертикали го­сударства (в т. ч. и федеративного). И если признать, что еди­ная исполнительная вертикаль является одним из атрибутов системы органов государственной власти, а именно ее исполнительной ветви (а с подобным утверждением трудно не согла­ситься), то тезис, будто местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, при всей своей при­влекательности становится достаточно противоречивым. Да, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти — в том смысле, что государство не может указывать органам местного самоуправления, что они должны делать на своей территории. Но законом РФ о местном самоуправлении за ним закреплен определенный объем предме­тов ведения и компетенции, за реализацию которых оно (и соот­ветствующие органы) несет ответственность не только перед сво­им населением, но и, что особенно важно, перед обществом и, следовательно, государством.Таким образом, конституционное положение об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти не только теоретически не бесспорно, но и вступает в противоречие с другими положениями российской Конститу­ции. Ведь закрепление за местным самоуправлением опреде­ленного набора функций означает не только то, что в эти сфе­ры недопустимо вмешательство государства (хотя и это важно, особенно учитывая советский опыт его развития), но и то, что местное самоуправление «обязано» выполнять соответствующие функции, а значит, оно, точнее, его органы должны быть вклю­чены в единую исполнительную вертикаль. Именно этим — необходимостью включения в названную вертикаль — местное самоуправление отличается от общественного территориального самоуправления, формирование и функционирование которого является «делом воли и желания» проживающего на той или иной территории населения.И если сказанное верно, то, видимо, следует признать, что антиконституционные попытки подмены в некоторых субъек­тах Федерации органов местного самоуправления местными органами государственной власти и управления, так же как и назначения глав местной администрации главами исполнитель­ной власти (президентами) субъектов Российской Федерации,— отнюдь не всегда лишь результат автаркических устремле­ний и желания восстановить административно-командную сис­тему в рамках отдельных регионов.Итак, предпосылка решения многих проблем, стоящих сегод­ня перед местным самоуправлением, видится в пересмотре во­проса о его месте в системе органов государственной власти. Речь должна идти не об отделении первого от второй, а о наделении местного самоуправления (как, впрочем, и других уровней тер­риториального управления) полной, а главное, реальной самос­тоятельностью в рамках закрепленных за ним компетенции. Именно подобный подход позволит рассматриваемому инсти­туту занять адекватное место в системе современного граждан­ского общества.

2.2.Местное самоуправление в единой исполнительной вертикали

Проблема формирования системы местного самоуправления, помимо своей чисто демократической направленности, должна быть связана и с задачей восстановления управляемости всего социально-экономического пространства России, что немыс­лимо без укрепления единой исполнительной вертикали.

Однако (как уже отмечалось) реализация тезиса об отделе­нии местного самоуправления от системы органов государствен­ной власти привела к тому, что проблема фактически перестала быть предметом как теоретического анализа, так и нормотворчества. А это, в свою очередь, способствовало усилению дезор­ганизации социально-экономического пространства в целом, на что сегодня постоянно обращают внимание руководители страны и регионов. Единая исполнительная вертикаль — атрибут любого ста­бильно развивающегося государства, будь то государство уни­тарное или федеративное. Если в отношении вертикали зако­нодательной федеративное государство, с одной стороны, и го­сударство унитарное — с другой, различаются в принципе, то в случае вертикали исполнительной подобные принципиальные различия между двумя типами государственного устройства от­сутствуют. В обоих случаях существует необходимость обеспе­чения единства социально-экономического пространства пос­редством выработки и реализации общих принципов его фун­кционирования и развития. Современное положение России, однако, имеет особеннос­ти, связанные с тем, что, во-первых, российская государствен­ность находится в фазе перехода от унитарно-авторитарной к новой, федеративно-демократической форме. Во-вторых, мест­ное самоуправление находится лишь на начальной стадии свое­го формирования. В-третьих, задача построения современной рыночной экономики еще далека от своего решения. Вместе с тем формирование и функционирование единой исполнительной вертикали является одной из предпосылок до­стижения социально-экономической стабильности общества. Она, в самом общем виде, охватывая все уровни территориаль­ного управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударствен­ных конституционных и нормативно-законодательных норм, а также повсеместный контроль за реализацией общенациональ­ных интересов, в т. ч. и на местах, на основе формируемых на общих принципах отношений между Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением.

Незавершенность и противоречивость процесса разграничения предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, а также процесса распределения полномочий между органами государственной власти Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления также является фактором, сдерживающим процесс формирования единой исполнительной вертикали. Имеющиеся противоречия приводят, с одной стороны, к взаимному вмешательству органов управления различных уров­ней в сферы компетенции друг друга, с другой — к взваливанию вышестоящими органами территориального управления на плечи органов нижестоящих проблем, для решения которых на местах нет достаточных ресурсов.Как уже отмечалось, конституционное положение об отделе­нии местного самоуправления от системы органов государствен­ной власти создало своеобразную юридическую основу для ис­ключения местного самоуправления из поля действия государ­ственной исполнительской дисциплины. А это создало почву для двоякого рода последствий. Во-первых, местное самоуправление начинают приравнивать — и подобные представления уже получили распространение — к некоей разновидности общественного самоуправления. Од­нако, несмотря на известное внешнее сходство этих обществен­ных институтов — оба призваны удовлетворять, в рамках сущес­твующего законодательства, повседневные потребности и интере­сы граждан, — они имеют принципиально различную сущность. Местное самоуправление является обязательным, конститу­ционно закрепленным элементом системы общественных отно­шений в целом, территориального управления, в частности, в любом демократическом государстве. За ним, опять же консти­туционно (или законодательно), закреплен определенный объ­ем компетенции, которые при отсутствии подобного института просто могут не быть реализованы. Формирование же различ­ных форм общественного самоуправления зависит от конкрет­ных потребностей конкретного населенного пункта.

Характеристики

Список файлов курсовой работы