27915 (603736), страница 4
Текст из файла (страница 4)
1. Пятая часть избирателей вправе требовать, чтобы глава местной администрации (губернатор, мэр, староста) обратился в местный представительный орган (собрание, совет) с просьбой принять или, наоборот, отвергнуть какое-либо (за исключением вопросов налогообложения и финансов). Глава местной администрации должен для этого созвать собрание (совет) на сессию в течение 20-ти дней.
2. Если должностное лицо, по мнению избирателей, плохо выполняет свои обязанности, пятая часть избирателей может потребовать от главы исполнительной власти данной административно-территориальной единицы обеспечить выполнение данным должностным лицом своих обязанностей.
3. Не менее трети избирателей могут обратиться в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания. Проводится голосование, и собрание распускается, если за это проголосовало простое большинство участвующих в голосовании местных жителей. Главы администраций и другие местные выборные должностные лица могут быть отозваны в таком же порядке. Но отзыв возможен не ранее чем через год после их избрания и вступления в должность. Однако исследования показывают, что на голосование японских избирателей основное влияние оказывают не политические пристрастия, а чувства признательности, родства, иные неформальные связи. Часто места предыдущих депутатов и иных должностных лиц переходят к их родственникам, за которых голосуют избиратели. Часто голосования на выборах глав местных администраций даже не проводится, так как нет соперничающих кандидатов (просто один конкретный кандидат объявляется избранным без голосования). Местным собраниям принадлежит право на принятие постановлений по всем вопросам, не входящим в ведение государства, в том числе по вопросам нормативных актов местного значения, в которых могут предусматриваться и уголовные наказания за их нарушение.
Сюда же можно отнести утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, важнейшие вопросы распоряжения местным имуществом и т.д. Закон предоставляет местным собраниям право на осуществление контрольных функций в отношении исполнительных органов, например, на проверку документации и получение необходимых отчетов глав и других должностных лиц местной администрации.
Местное собрание в определенном порядке может оспорить решение, принятое главой местной исполнительной власти. Более того, оно может выразить ему недоверие принятием резолюции большинством в три четверти голосов при присутствии не менее двух третей членов собрания. В этом случае глава местной исполнительной власти должен уйти в отставку либо воспользоваться предоставленным ему правом распустить собрание и назначить выборы его нового состава. Однако если новое собрание на первом своем заседании подтвердит высказанное недоверие, это решение будет окончательным.
На органы местного самоуправления возлагается самостоятельное решение чрезвычайно широкого круга задач. Они должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, заботиться о создании и поддержании в хорошем состоянии необходимой для жизнедеятельности инфраструктуры (дороги, реки, каналы, жилищное строительство, городское хозяйство, охрана окружающей среды и т.п.), заниматься вопросами начального и среднего образования, здравоохранения, содействовать местному предпринимательству (прежде всего мелкому и среднему), поддерживать сельскохозяйственное производство, регулировать трудовые отношения, обеспечивать безопасность жизни и сохранность имущества граждан. Подавляющую часть этих задач выполняют города, поселки, деревни. Префектура как высшее звено местного самоуправления главным образом координирует деятельность муниципалитетов на своей территории и выполняет работы, выходящие за пределы их полномочий. Особенностью является то, что наиболее крупные города могут специальным правительственным указом получать повышенный статус, близкий по полномочиям к префектурам (таких городов 12).
Что же касается столицы, то она управляется непосредственно губернатором и префектурным собранием, но в границах Большого Токио учреждены особые органы местного самоуправления -- столичные районы, в которых местное население избирает глав администраций и районные собрания. По своему статусу столичные районы практически приравнены к городам.
Кроме дел, относящихся к функциям местного самоуправления, главам местных администраций поручается часть работ, относящихся к компетенции государственных органов и реализуемых за счет средств государственного бюджета. За выполнение этих работ установлена весьма жесткая ответственность глав местных администраций перед соответствующими министрами кабинета.
С другой стороны, главы органов местного самоуправления наделены правом приостанавливать или не выполнять распоряжения центральных ведомств на своих территориях, если они нарушают закон. Законом в общих чертах определено внутреннее построение органов местного самоуправления и установлен порядок их работы, а также распределение функций между подразделениями и должностными лицами исполнительной власти на местах. В непосредственном подчинении у губернаторов находятся префектурные управления. В подчинении у губернаторов и префектурных управлений -- мэры и старосты, возглавляющие городские, поселковые и деревенские управления. В руках мэров и старост сосредоточена вся повседневная административная деятельность на местах. Штат всех управлений состоит из профессиональных чиновников. Более детальное решение организационных вопросов отнесено к компетенции местных органов самоуправления, которым предписано при исполнении своих дел исходить из стремления к повышению благосостояния местного населения и одновременно к максимальной эффективности при минимальных затратах.
Исполнительными полномочиями обладают также постоянные комиссии местных собраний: по труду, по образованию, по делам персонала и т.д. Комиссии избираются собраниями или назначаются главой администрации с согласия собрания, их деятельность рассматривается как особый вид публичной службы (как, впрочем, и всё местное самоуправление).
Однако финансовая система страны способствует усилению централизации, поскольку более 70% всех налогов поступает в государственный бюджет и лишь около 30% остается на местах.
Доходы местных органов формируются как за счет местных налогов, местных займов, прибыли муниципальных предприятий, комиссионных и прочих собственных сборов, так и в значительной мере за счет поступлений из государственного бюджета. Одна часть местных налогов собирается на префектурном уровне, другая (несколько меньшая) -- в городах, поселках, деревнях.
Следует отметить, что на местные налоги в настоящее время приходится лишь около 40% общей суммы доходов органов местной власти. Это определяет большую зависимость бюджета каждого органа местного самоуправления от поступлений из государственной казны.
Кроме того, государство финансирует исполнение поручаемой местным органам части собственных функций, выделяет дотации, оказывает различную помощь.
Глава 3. Сравнительный анализ организации местного самоуправления в Германии и России
Несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития России и Германии, при сопоставлении российского и немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления и государства в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего, тем, что оба государства пытаются строить местное самоуправление на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии. Среди этих особенностей необходимо выделить следующие.
1. Если в России преобладает основанная на толковании конституционных положений позиция, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной, власти, то в Германии в теории и судебной практике доминирует противоположный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленными звеньями - территориальными корпорациями публичного права.
2. Поскольку органы местного самоуправления в России не входят в систему органов государственной власти, то местное самоуправление не может быть вписано в структуру разделения государственной власти и отнесено к одной из ее ветвей. Будучи самостоятельным видом публичной власти, местное самоуправление организуется на собственных принципах разграничения правотворческих и исполнительных функций его органов (соответственно представительных и исполнительных).
Ряд отечественных теоретиков и практиков усматривает существенные различия в федеральной конституционной интерпретации института местного (коммунального) самоуправления в России и Германии. Эти различия заключаются в следующем: если в Основном законе ФРГ институт местного самоуправления рассматривается в рамках государственного строительства - в разделе “Федерация и земли”, то в российской Конституции - в большей степени как институт общественного устройства, связующее звено между обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ). Согласно же господствующему в Германии мнению, коммунальное самоуправление в целом характеризуется как часть системы публичного (а именно государственного, земельного) управления, а правотворчество общин и их объединений рассматривается в рамках административного нормотворчества; муниципальные правовые нормы являются соответственно нормами особенной части административного права.
3. Если в Германии организационная модель местного самоуправления закрепляется в земельных законах об общинах (районах), а организационное верховенство коммун ограничивается правом определения внутренних административных структур, некоторых других вопросов внутренней организации в соответствии с законом земель, то в России структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, выбор организационной модели местного самоуправления остается за муниципалитетом.
4. Различие в моделях федеративного устройства России и Германии предопределяет различные подходы к разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Если в Германии вопросы правовой регламентации коммунального самоуправления, как и обеспечения институциональной гарантии самоуправления, относятся к компетенции земель, то в России “определение общих принципов организация местного самоуправления” - предмет совместного ведения Федерации и субъектов. Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделяются отдельными федеральными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо участия субъектов РФ. Надзор за законностью местного самоуправления также осуществляется в первую очередь через систему федеральных органов прокуратуры (в Германии эта функция возложена на земельные министерства внутренних дел и их территориальные структуры), а судебный контроль - через систему федеральных судов.
5. В российской и немецкой правовой теории и законодательстве наблюдаются различные подходы к анализу статуса субъектов местного самоуправления. В Германии носителями права на коммунальное самоуправление признаются территориальные сообщества - основанные на членстве граждан по признаку их проживания на соответствующей территории, юридические лица публичного права - общины и их объединения (типа районов или уездов), а сами граждане и жители осуществляют свое права по участию в управлении в рамках этой корпорации и через нее. Соответственно право на самоуправление не рассматривается как основное право граждан. Право на местное самоуправление практически во всех землях не вписывается также в конструкцию “основных прав юридических лиц” (что предопределено особым статусом общин и их объединений, их “включенностью” в систему государственного устройства). В России же как в теории, так и в судебной практике право на местное самоуправление рассматривается, прежде всего, как конституционное право гражданина. Субъектом этого права признается также территориально организованное в рамках муниципального образования население, т. е. муниципальное образование, статус которого в целом сопоставим со статусом общин и их объединений в Германии. Однако наряду с муниципальными образованиями правосубъектностью в сфере местного самоуправления обладают органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом правами юридического лица. Соответственно и в Конституции РФ решение всех вопросов на местном уровне закрепляется за органами местного самоуправления: согласно ст. 132, именно органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, они же наделяются отдельными государственными полномочиями. Подобная ситуация с “двойственной правосубъектностью” ведет к серьезной путанице на практике, к необоснованной подмене муниципальных образований их органами, а следовательно, к ограниченному восприятию права на местное самоуправление.
6. Основной закон ФРГ исходит из двухуровневой территориальной организации коммунального самоуправления в землях (исключение составляют города-земли): территориальные корпорации первого уровня - общины; территориальные корпорации второго уровня - районы (уезды). Причем приоритет в разграничении компетенции отдается первому уровню: районы (уезды) осуществляют местное самоуправление только в рамках отведенной им законом компетенции. Принципы разграничения статуса общин и их объединений даны непосредственно в Основном законе (ст. 28), конкретно же компетенция “второго уровня” определяется в законодательстве земель. Важной особенностью районного (уездного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. Таким образом, организационное обособление общин и их объединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означает их полного отделения от государства.
В России же, до вступления в действие 8 октября 2003 года новой редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации”, вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью были отнесены к ведению субъектов Федерации (Федеральный закон о местном самоуправлении в редакции 1995 года, ст. 5 и 13). Лишь как один из возможных вариантов данный Федеральный закон допускал вхождение одних муниципальных образований в другие (ст. 6 п. 3), оставляя субъектам Федерации для законодательного регулирования все вопросы, связанные с разграничением между муниципальными образованиями разных уровней предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов.
7. Несмотря на единый дуалистический подход к оценке задач местного (коммунального) самоуправления, в обеих странах существуют различия в порядке их правового оформления, в анализе их содержания. Так, в России на федеральном уровне закрепляется примерный каталог “вопросов местного значения”, в Германии же федеральный законодатель исходит из принципа “всеохватывающей компетенции” общин, а значит, из отсутствия необходимости перечисления их предметов ведения. Вопросы ведения местного сообщества, находящиеся в ведении общин и их объединений, традиционно подразделяются на добровольные и обязательные (прямо закрепленные за территориальными корпорациями в федеральных или земельных законах коммунальные задачи). В России же, деление вопросов местного значения на обязательные и добровольные до сих пор не получило ни теоретической, ни практической интерпретации, хотя законодательная основа для подобной классификации содержится и в новой 2003 года, и старой 1995 года редакциях Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”: одни вопросы находятся в ведении муниципальных образовании, другие могут быть ими приняты к рассмотрению (ст. 6 п. 2 старой редакции, ч.2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 новой редакции).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
