27098 (603463), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Однако, особый, публичный характер таких субъектов гражданского права, как муниципальные образования, не может не привести к особенностям их участия в гражданских правоотношениях. Нельзя не отметить, что большинство норм, определяющих правосубъектность юридических лиц (гл. 4 ГК) [3], неприменимо к правосубъектности муниципальных образований. Это касается норм о порядке возникновения и прекращения юридических лиц, об учредительных документах, государственной регистрации, видах юридических лиц, их филиалах, представительствах. Иначе, чем для юридических лиц, решены вопросы ответственности по обязательствам (в сравнении пункта 1 статьи 56 со статьей 126 ГК).
Показательно и то, что нормы о правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований законодатель поместил не в главе 4 "Юридические лица", а в самостоятельной главе Гражданского Кодекса (гл. 5) [3], выделяя тем самым эту категорию лиц в самостоятельную группу субъектов гражданского права.
Надо сказать, что в юридической литературе существуют различные мнения относительно содержания гражданской правоспособности публично-правовых образований. Одни авторы характеризуют ее как универсальную, другие - как общую, третьи - специальную, четвертые - как целевую.
Следует согласиться с позицией Конституционного Суда РФ, считающего, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы [10, стр. 498].
Рассмотрим особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях на примере некоторых наиболее существенных отличительных сторон гражданской правосубъектности муниципальных образований.
2.1 Специальная правоспособность муниципальных образований
Правоспособность государства и иных публично-правовых образований не может быть признана общей (универсальной). Эти субъекты в условиях правового государства, действуя в сфере гражданского права, не могут обладать такой полнотой свободы воли, которая позволяла бы им совершать любые гражданско-правовые действия. Их основное назначение заключается в обеспечении публичных интересов, жизненно важных потребностей общества. Этими рамками, определяемыми в Конституции и других законах, и ограничивается гражданская правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поэтому ее называют специальной правоспособностью.
В связи с тем, что правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований не вписывается в рамки обычных правоотношений, некоторые правоведы предлагают относить их к «юридическим лицам публичного права».
В российской литературе термин "юридическое лицо публичного права" впервые использовал, по-видимому, Г.Ф. Шершеневич, заявивший, что на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство - казна [33, стр. 122].
В России термин "юридическое лицо публичного права" не применяется в законодательстве. В соответствующих правовых актах лишь говорится, что некоммерческие организации, политические партии, те или иные общественные объединения, органы, учреждения государства и муниципальных образований являются юридическими лицами. В отношении государства, субъектов РФ, муниципальных образований термин «юридическое лицо» не используется.
Например, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23, принятом в связи с имущественной ответственностью по обязательствам и причинением вреда [10], государство, субъекты РФ, муниципальные образования названы публично-правовыми образованиями. Как отмечает В.Е Чиркин, постановление не называет их юридическими лицами, не употребляет термин «юридическое лицо публичного права», но несомненно, что, поскольку речь идет о публично-правовых образованиях, они являются субъектами публичного права [9, стр. 28].
Для муниципальных образований основанием для отнесения их к «юридическим лицам публичного права» является особое назначение в обществе - участие в решении задач социального или иного характера в целях достижения общего блага. Муниципальные образования, действующее в них местное самоуправление выполняют свои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичной власти. Это власть данного территориального публичного коллектива, составляющего часть народа Российской Федерации и часть населения субъекта РФ. Поэтому муниципальная публичная власть имеет частный характер. Она ограничена решением вопросов местного значения. Эти вопросы перечислены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года [9, стр. 66]. Установление вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению производится посредством публичного, а не гражданского (частного) права.
Таким образом, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, муниципальные образования в качестве публично-правовых образований, выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданскими и юридическими лицами, хотя сами юридическими лицами не являются. Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. № С-13/ОП-210, «наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица» [35].
Как пишет О.Е.Кутафин, в нынешних условиях все гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований при отсутствии специальных изъятий заключаются в соответствии с нормами о сделках с участием юридических лиц, чем и обеспечивается особая гражданская правосубъектность публично-правовых образований, не являющихся юридическими лицами.
При характеристике правоспособности и дееспособности публично-правовых образований следует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем, что они не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Она носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе, правоспособность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была по своему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, а специальный характер. Публично-правовые образования могут иметь только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их целям, в соответствии с которыми они действуют и которые отвечают публичным интересам.
Являясь субъектами гражданского права, публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Согласно ст. 125 ГК РФ, муниципальные публично-правовые образования в лице органов местного самоуправления своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде [19, стр. 5].
Имеющиеся в правовом статусе публично-правовых образований противоречия отмечают многие авторы. Так, Д.В.Пятков высказывает мысль, что «неотъемлемыми признаками публично-правовых образований являются публичная власть, способность к подчинению своей воле действий других лиц, а гражданско-правовое регулирование общественных отношений основано на признании равенства их участников. Эти две юридические аксиомы в настоящее время оказались в основе учения о государстве как субъекте гражданского права. Иметь публичную власть и скрывать тот факт - вот задача, для чего-то поставленная современной наукой перед государством. Данную задачу в течение последнего десятилетия Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования вынуждены решать каждый раз, как только они вступают в гражданские правоотношения» [25, стр. 9]
О.Е. Кутафин нередко использует термин «юридическое лицо» применительно к рассматриваемым им субъектам права, но использует также словосочетание «субъекты, приравненные к юридическим лицам». Более того, автор книги говорит, что так как «публично-правовые образования не являются юридическими лицами, можно говорить о целевой гражданской правоспособности этих образований», что наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица, что публично-правовые образования (в том числе их органы) по своему статусу приравниваются к статусу юридических лиц. Правда, в других местах своей книги автор все же указывает, что некоторые органы публично-правового образования являются юридическими лицами, а другие - не являются и не могут являться [18, стр. 174 - 175].
В целях разрешения указанного противоречия О.Е.Кутафин предполагает, что выбор формы проявления своей правосубъектности для конкретных правоотношений происходит не по усмотрению самого публично-правового образования, а зависит от существа правоотношений, в которые оно вступает. [19. стр. 7].
2.2 Органы местного самоуправления и должностные лица муниципального образования как носители правосубъектности
Публично-правовые образования вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В этом смысле они действуют как субъекты гражданско-правовых отношений. Между тем их правосубъектность проявляется через создаваемые ими органы, которые являются одновременно их представителями и самостоятельными субъектами гражданского права.
В соответствии с частью 2 статьи 125 Гражданского кодекса РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Органы местного самоуправления вступают в гражданско-правовые отношения, обеспечивая тем самым свое функционирование, поскольку их деятельность связана с осуществлением не только публичных, но и хозяйственных функций, что объясняет попытку законодателя включить органы местного самоуправления в гражданский оборот, который для этих целей признает их юридическими лицами. При этом их хозяйственная деятельность играет второстепенную, вспомогательную роль и направлена исключительно на обеспечение их функционирования в качестве органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения.
Положения части 2 статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ [5] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривают, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом.
В соответствии с положениями главы 5 ГК РФ [3] органы местного самоуправления, наделенные гражданской правосубъектностью (являясь юридическими лицами), совершая юридические действия, выступают либо от имени муниципального образования, либо от собственного имени. В первом случае из договора, заключенного от имени муниципального образования, права и обязанности возникают у муниципального образования. Во втором носителем прав и обязанностей становится сам орган (юридическое лицо). В этом качестве он заключает договор для удовлетворения обычных для учреждения нужд (например, аренда помещения или приобретение имущества для себя). Сам же орган несет ответственность при совершении деликта, не связанного с осуществлением им публичных функций. В подобных случаях муниципальное образование может отвечать только субсидиарно как собственник учреждения в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 120 ГК РФ [3].
Органы местного самоуправления, не являющиеся юридическими лицами, могут выступать в гражданских правоотношениях в рамках своей компетенции только от имени муниципального образования.
Как указано в разъяснениях Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению выступая от имени и в интересах муниципального образования, местная администрация может своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, в том числе и с целью получения прибыли. Например, нормы части 2 статьи 51 Федерального закона предусматривают, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Вместе с тем необходимо учитывать, что наличие статуса юридического лица не ограничивает возможность органов местного самоуправления по участию в гражданско-правовых отношениях от имени муниципальных образований, поскольку в этом случае они действуют в соответствии с частью 2 статьи 125 ГК как органы публичной власти, а не как бюджетные учреждения [34].
Как отмечает В.Е. Чиркин в законодательстве РФ нет общего понятия органа публичной власти. Существуют лишь отраслевые понятия органов законодательной, исполнительной (и судебной) власти. В науке существует большое количество работ, посвященных различным органам государства, субъектов РФ, местного самоуправления. Среди них доминируют исследования конституционалистов и административистов об органах государства; понятия органа публичной власти как юридического лица (и тем более - юридического лица публичного права) в них нет. В законах и подзаконных актах, называющих те или иные органы публичной власти юридическими лицами, тоже нет каких-либо уточнений, а понятие юридического лица публичного права ими не используется. Цивилисты, как правило, прямо отказывались признать орган публичной власти юридическим лицом, так как это не соответствовало ст. 48 ГК РФ.
Между тем в теории, да и на практике, стали более четко различать понятия учреждения и органа (как правило, сначала речь шла о государственных учреждениях и органах). Сложившаяся ситуация не позволяла больше экстраполировать подход к учреждению как юридическому лицу на органы государства. Поскольку законодатель на эту ситуацию не реагировал, а цивилисты твердо стояли на том, что орган государства - не юридическое лицо (и они были правы, подходя к органу государства с гражданско-правовых позиций), то тезис об органе государства как юридическом лице стал проникать в российское законодательство в массовом порядке не через законы, а через нормативные подзаконные акты, издаваемые исполнительными органами государственной власти. Это понятно, так как именно им, больше чем представительным органам или судам, приходилось фактически выступать в роли юридических лиц, не являясь таковыми по закону (ГК РФ). [32. стр. 88].
Исследование О.Е. Кутафина свидетельствует, что, с одной стороны, субъекты публичного права, участвуя в гражданских правоотношениях, не утрачивают свою сущность юридических лиц публичного права, с другой стороны, показывает, что нет непреодолимых границ между теми и другими. Встает вопрос: до какой степени они преодолимы? Органы публичной власти участвуют в гражданском обороте (пусть как представители, а иногда и не только), а до какой степени юридические лица частного права могут выполнять и могут ли выполнять функции юридических лиц – органов публичной власти? Ведь есть же, например, частные охранные агентства, выполняющие задачи, которые всегда считались государственными задачами? [31, стр. 3]. В связи с развитием современного законодательства может стать возможной и такая передача части функций органов местного самоуправления частным структурам.
Действующий закон допускает регистрацию в качестве юридических лиц и органов местной администрации. В соответствии с частью 3 статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ [5] основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.
Так, например, в Уставе Соликамского муниципального района предусмотрена следующая структура органов местного самоуправления:
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
