162243 (595346), страница 5
Текст из файла (страница 5)
После кризисных лет 90-х и некоторого оздоровления системы государственных финансов перед Россией встали задачи, предполагающие переход к активной налогово-бюджетной политике, направленной на создание благоприятных условий для развития экономики, решение важнейших социальных задач, повышение эффективности государственного сектора.
Для определения вектора движения в данном направлении в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу были определены стратегические цели, направленные на совершенствование бюджетной политики и в частности в области управления бюджетными доходами. Ими явились: снижение налоговой нагрузки на экономику и уменьшение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен.
Для реализации первой задачи, начиная с 2000 года в России было проведено существенное реформирование налоговой системы.
Из основных изменений в налоговом законодательстве необходимо выделить следующие:
-вместо отдельных взносов во внебюджетные фонды с 2001 года был введён Единый социальный налог (ЕСН), призванный упростить администрирование. Ставка первого диапазона налога изначально была установлена на уровне 35,6%, а с 2005 года снижена до 26%;
-унифицирована ставка налога на доходы физических лиц - 13%;
-в 2002 году вместо трех налоговых платежей (плата за пользование недрами при добыче полезных ископаемых; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат) был введён налог на добычу полезных ископаемых;
-с 2004 года снижена ставка НДС с 20% до 18%.
Снижение ставок ключевых налогов не привело к сокращению бюджетных доходов благодаря тому, что одновременно было повышено налогообложение нефтегазового сектора (рис.2).
Рис.2. Динамика налоговой нагрузки на экономику в целом и на ненефтегазовый сектор (% ВВП)24
Реформирование экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых в этом секторе позволило увеличить изъятие природной ренты, образующейся в результате роста мировых цен на энергоносители. Перенос налоговой нагрузки с обрабатывающего на сырьевой сектор позволил ослабить негативное влияние удорожания сырья на мировых рынках на конкурентоспособность российских товаропроизводителей.
Типичная налоговая нагрузка в странах, более ориентированных на социальный сектор составляет 35-45% ВВП (в Швеции и Дании она достигает 50% ВВП), менее ориентированных на бесплатные социальные услуги (США и Япония) нагрузка лежит в диапазоне 25-30% ВВП. В связи с этим можно сказать, что Россия имеет средний уровень налоговой нагрузки.
Таблица 4
Налоговые доходы бюджетной системы
% в ВВП25
| 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008* | 2009* | |
| Налоговые доходы всего | 35.7 | 35.7 | 35.6 | 34.6 | 35.3 | 36.6 | 36.4 | 36.7 | 35.1 | 30.3 |
| Налог на прибыль | 5.4 | 5.7 | 4.3 | 4.0 | 5.1 | 6.2 | 6.2 | 6.6 | 6.0 | 3.2 |
| НДФЛ | 2.4 | 2.9 | 3.3 | 3.4 | 3.4 | 3.3 | 3.5 | 3.8 | 4.0 | 4.3 |
| НДС | 6.2 | 7.2 | 7.0 | 6.7 | 6.3 | 6.8 | 5.6 | 6.9 | 5.1 | 5.3 |
| Акцизы | 2.3 | 2.7 | 2.4 | 2.6 | 1.4 | 1.2 | 1.0 | 1.0 | 0.8 | 0.9 |
| Таможенные пошлины | 3.1 | 3.7 | 3.0 | 3.4 | 5.0 | 7.5 | 8.3 | 7.0 | 8.4 | 6.4 |
| НДПИ и налоги на природные ресурсы | 1.1 | 1.4 | 3.1 | 3.0 | 3.4 | 4.2 | 4.3 | 3.6 | 4.2 | 2.8 |
| ЕСН и взносы | 7.3 | 7.2 | 6.9 | 6.6 | 6.3 | 5.4 | 5.4 | 5.6 | 4.9 | 5.4 |
| Прочие налоги | 8.0 | 4.8 | 5.6 | 4.9 | 4.4 | 2.0 | 2.0 | 2.2 | 1.7 | 2 |
*Рассчитано по данным Росстата и Федерального казначейства
В России налоги на потребление и социальные отчисления составляют в сумме около 13% ВВП, а налог на доходы физических лиц – около 4% ВВП. Это позволяет отнести ее к группе стран с невысокой нагрузкой в части налогообложения потребления и социальных отчислений, хотя общий уровень налоговой нагрузки составляет 35-37% ВВП. Это видимое противоречие объясняется значительной ролью, которую играют в российском бюджете налоги на международную торговлю - прежде всего экспортные пошлины и ресурсные налоги, тогда как в большинстве других странах они полностью отсутствуют либо занимают незначительный удельный вес. В России на эти налоги приходится почти треть всех налоговых поступлений.
Помимо задачи снижения налоговой нагрузки на экономику, поставленной Президентом РФ в Бюджетном послании 2000 года, не менее значимой была и задача снижения зависимости национальной экономики от неблагоприятных колебаний мировых цен. Для ее решения 1 января 2004 года был создан Стабилизационный фонд, являвшийся частью федерального бюджета. В нем аккумулировались поступления средств вывозной таможенной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефть), при цене на нефть сорта Юралс, превышающей базовую цену. В 2005 году средства Фонда превысили уровень в 500 млрд. рублей, и их часть была направлена на выплату внешнего долга Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда.26
В конце 2007 года Стабилизационный фонд был разделен на Резервный фонд и Фонд Национального Благосостояния. Первый фонд был создан для покрытия выпадающих нефтяных доходов, второй ориентирован, прежде всего, на накопление финансовых средств для обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы.27
Задействование этих фондов в период финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов позволило компенсировать выпадающие доходы бюджетов и сократить бюджетный дефицит. В то же время влияние финансово-экономического кризиса на бюджетные доходы по итогам 2009 года оказалось более значительным, чем предполагалось в ранних прогнозах Правительства РФ.28
Среди факторов, оказавших негативное влияние на доходы федерального бюджета, самым главным стало падение мировых цен на энергоносители, что снизило доходы федерального бюджета в 2009 году на 4,8 п.п. ВВП. Цена нефти в 2009 году оказалась существенно ниже (на 33,5 долларов за баррель) аналогичного показателя 2008 года и составила около 61 долларов за баррель.
Налоговые реформы, связанные со снижением налоговой нагрузки (снижение ставки налога на прибыль и увеличение необлагаемого минимума по НДПИ на нефть с 9 до 15 долларов за баррель), вступившие в силу в 2009 году привели к снижению доходов федерального бюджета на 1,6 п.п. ВВП.
Существенное падение импорта в 2009 году, составившее по данным ФТС 37,3%, привело к снижению налогов на импорт (НДС и акцизов на импорт), а также импортных пошлин на 0,8 п.п. ВВП. Совокупное влияние прочих факторов составило менее 0,1 п.п. ВВП.
Самым главным фактором увеличения доходов федерального бюджета, стало ослабление рубля. Согласно данным Центрального банка, индекс реального курса рубля к доллару за рассматриваемый период составил -12,2%.29 В номинальном выражении рубль по отношению к доллару снизился на 22%. Ослабление рубля привело к росту нефтегазовых доходов и доходов от экспорта в рублевом выражении и прибавило федеральному бюджету почти 2,4 п.п. ВВП.
Зачисление в федеральный бюджет инвестиционного дохода нефтегазовых фондов принесло еще 0,7 п.п. ВВП. Также к росту доходов федерального бюджета на 0,6 п.п. ВВП привело увеличение поступлений по внутреннему НДС.30
Финансово-экономический кризис в значительной степени повлиял и на доходы региональных бюджетов. Так в кризисном 2009 году произошло сильное падение главного бюджетообразующего налога субъектов РФ – налога на прибыль, снизившегося на 39%. Тем не менее, общие доходы региональных бюджетов упали только на 4% по сравнению с 2008 годом, что связано с усилением поддержки из федерального центра. Безвозмездные поступления выросли на 400 млрд. руб. по сравнению с 2008 г. (с 1,2 трлн. руб. до 1,6 трлн. руб.), а доля трансфертов в доходах бюджетов субъектов РФ увеличилась с 19% до 27%. Изменилось соотношение финансовых инструментов, используемых для поддержки регионов. До кризиса важнейшими были дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), а в кризисный 2009 год стали уже дотации на поддержку сбалансированности бюджетов регионов. Они выросли за 2009 г. более чем в четыре раза (с 46 до 192 млрд. рублей) и достигли половины объема дотаций на
выравнивание бюджетной обеспеченности (375 млрд. руб.).
Доходы бюджетов регионов имели разную динамику. Более чем в 50 регионах доходы выросли, в 30 – сократились, особенно сильно – в Москве, Тюменской и Вологодской областях (на 21-23%) из-за резкого снижения поступлений налога на прибыль (до кризиса его доля в доходах бюджета этих регионов достигала 42-48%). Региональные различия в динамике налога на прибыль за 2009 год огромные. На Сахалине его поступления выросли в 1,8 раз благодаря растущей добыче нефти и газа, а в наиболее пострадавших от кризиса регионах металлургической специализации (Вологодской, Челябинской, Кемеровской, Липецкой областях) сократились в 4-7 раз. Стабилизирующую роль играл налог на доходы физических лиц (НДФЛ), объемы которого в 2009 году не изменились.31
Таким образом, видно, что влияние финансово-экономического кризиса оказалось достаточно существенным, в связи с чем, новые цели и задачи бюджетной политики России на 2010-2012 годы в области бюджетных доходов были основаны уже на более пессимистичных или, лучше сказать, на умеренно оптимистичных прогнозах социально-экономического развития.
Анализ бюджетных расходов
С падением доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, Россия вынуждена в значительной степени изменять свою политику и в области бюджетных расходов. Причем это обусловлено не только влиянием текущей мировой экономической конъюнктуры, но и всеми теми результатами, которые
были достигнуты в ходе бюджетной политики предшествующих лет.
Расходы бюджетной системы РФ в период 2000-2008 годов находились в среднем на уровне от 31 до 34 процентов ВВП. Это значительно ниже уровня, характерного для наиболее развитых стран, составляющего около 40% в среднем по ОЭСР и 46% в среднем по ЕС. В то же время в отдельных странах категории «развивающиеся рынки» (Тайланд, Мексика, Чили) уровень расходов заметно ниже и составляет от 18 до 25% ВВП.
Структура бюджетных расходов в России имеет существенные отличия от других стран. В сравнении со странами ОЭСР уровень государственных инвестиций в 2007 году в России можно назвать сравнительно высоким, тогда как социальные расходы - на образование и здравоохранение в России ниже среднего уровня.
В структуре расходов консолидированного бюджета Российской Федерации преобладают расходы на финансовое обеспечение публичных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства (около 34%), затем следуют социальная политика, включая трансферты внебюджетным фондам (около 20%), обеспечение обороны и безопасности (около 17%), поддержка национальной экономики, включая развитие инфраструктуры (около 16%), общегосударственные вопросы (около 9%).
Расходы федерального бюджета в 2000-2008 гг. колебались в диапазоне от 15,8% (в 2004 г.) до 19,3% ВВП (2000 г.) (табл. 5). Резкий рост расходов произошел в 2009 году в связи с принятием антикризисного пакета мер по поддержанию национальной экономики в размере 1 трлн. 135 млрд. рублей (до 24,7% ВВП). По словам Премьер-министра В. Путина «с учётом средств федерального бюджета, Фонда национального благосостояния, ресурсов ЦБ, государственных гарантий - финансирование антикризисной программы превысило 3 трлн. рублей» 32, в то время как в целом расходы федерального бюджета за 2009 год составили 9,6 трлн. рублей. В 2010 году на антикризисные меры запланировано – 195 млрд. рублей.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
