160492 (595106), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Использование устойчивых ошибок ожиданий инвесторов в целях минимизации издержек заимствования, за счет лучшей информированности государственных органов, ответственных за управление долгом, оптимально лишь в краткосрочном периоде. Рано или поздно действия правительства на рынке государственного долга начнут восприниматься рынком как сигнал о наличии определенной внутренней информации. В связи с этим, с одной стороны, выигрыш от проведения такой политики будет снижаться, а с другой – будет расти риск неправильной интерпретации действий правительства в том случае, когда выпуск конкретного инструмента продиктован целями, отличными от желания «переиграть» рынок.
Наконец учет издержек обслуживания долга становится исключительно важным в условиях, когда существуют проблемы доверия к политике правительства. В условиях, когда правительству не доверяют и ждут «подвоха», инвесторы, очевидно, требуют повышенную премию за риск, что отражается на стоимости обслуживания. Как будет показано впоследствии, при определенных условиях рост издержек оказывается столь большим, что правительству приходится жертвовать более высоким бюджетным риском с тем, чтобы добиться более высокого доверия со стороны инвесторов.
На основе ряда теоретических работ, посвященных управлению государственным долгом, можно выделить следующие основные параметры, оказывающие влияние на выбор стратегии управления государственным долгом.
Во-первых, ключевое значение в управлении государственным долгом имеет доверие к политике властей. Если такое доверие есть, гораздо шире оказывается набор возможных комбинаций долга, существенно повышается гибкость долговой политики, цена ошибки при неправильном структурировании долга близка к нулю. С ростом недоверия спектр возможных комбинаций долга сужается, а цена заметно возрастает.
Во-вторых, правильная долговая политика может в значительной степени сократить потери от отсутствия доверия. При этом даже небольшие отклонения от оптимума могут приводить к существенным потерям благосостояния. Соответственно чем больше недоверие, тем выше цена ошибки и тем больший груз ответственности ложится на правительство при формировании текущей долговой политики.
В-третьих, в большинстве случаев политика управления долгами оказывается более гибкой по сравнению с выбором налогов или инфляции, причем не только с точки зрения инертности – в отличие от изменения налогового законодательства или радикального пересмотра инфляционных ориентиров пересмотр текущей долговой политики гораздо проще осуществить чисто технически. Воздействие структуры долга на процессы в реальном секторе значительно ограничено по сравнению с налоговыми условиями или инфляцией. Основной канал влияния – уровень доходности государственных бумаг как показатель безрисковой доходности – может определяться на многих долговых инструментах государства при этом собственно набор инструментов долговой политики может меняться достаточно существенно.
Оптимальная структура долга будет полностью определяться предположениями относительно характера неопределенности и степени доверия экономических агентов к политике властей. Так, в условиях полной определенности долговая политика будет полностью независима по отношению к функции социальных потерь. Иными словами, структура долга может быть абсолютно произвольной в рамках бюджетных ограничений, важен лишь общий объем долговых обязательств. Доверие оказывается столь важным элементом, что и в случае неопределенности в процентных ставках долговая политика не будет иметь четко выраженную структуру, в отличие от случая неопределенности относительно государственных расходов, когда доминировать должны номинальные длинные долги. С ростом недоверия к политике властей использование длинных номинальных инструментов сокращается, а на первый план выходят индексированные обязательства, позволяющие решать проблему недостатка доверия. Более того, при наличии даже небольшого номинального долга правительство будет вынуждено сокращать его объем даже ценой увеличения налогового бремени. Помимо этого, недостаток доверия ведет к тому, что правительство заметно ограничивается в возможности рефинансирования долга в будущем, поэтому долговая стратегия будет заключаться, с одной стороны, практически в полном отказе от использования номинальных инструментов, а с другой, в жестком следовании расписанию выпуска индексированных долгов в будущем. Цена ошибки в вопросе рефинансирования в случае неопределенности может оказаться исключительно высокой.
В-четвертых, оптимальная долговая политика с целевым значением долговой нагрузки на перспективу должна определяться таким образом, чтобы сначала попытаться профинансировать государственные расходы исключительно за счет заимствований, не прибегая к налогам и инфляции, и только если этого будет недостаточно, дополнительно использовать налоги и сеньораж для финансирования государственных расходов. Кроме того, недостаток доверия значительно сокращает право правительства на ошибку в выборе не только текущей структуры долга, но и долгосрочных целей долговой политики. Вместе с тем возросшая роль долговой нагрузки. По тем же причинам при отклонении долговой политики от оптимума возрастает эффективность фискальной политики в части достижения минимальной терминальной нагрузки при сохранении сложившегося уровня потерь. Таким образом, в случае неправильного структурирования долговых обязательств повышается роль (и, разумеется, ответственность) органа, отвечающего за установление терминального предела долговой нагрузки. В случае провала в работе властей, отвечающих за текущее управление государственным долгом, роль органов, отвечающих за стратегические ориентиры долговой политики (как правило, парламентов), в стабилизации ситуации возрастает.
В-пятых, в случае неопределенности в ставках процента, хеджирующим инструментом могут выступать практически все долги, а не только номинальные, как при неопределенности в государственных расходах. Чаще всего неопределенность в норме процента делает финансовую политику более гибкой, а, учитывая тот факт, что такой источник неопределенности присутствует всегда, в отличие от неопределенности в государственных расходах, изучение вопросов долгового управления именно в этом контексте представляет несомненный интерес.
Управление государственным долгом должно осуществляться на научной основе. Это означает, что органы власти на основе научных данных о глобальных и региональных закономерностях и тенденциях развития долговых отношений, учитывая национальные исторические особенности функционирования государственного долга, зная среднесрочные и отдаленные задачи социально-экономического развития страны, вырабатывают концепцию развития долговых отношений в целом, особенности использования отдельных долговых инструментов, механизм функционирования государственного долга, позволяющий максимально приблизиться к достижению поставленных целей. Это означает, что эффективное управление государственным долгом может быть реализовано только на основе адекватной соответствующему уровню развития страны долговой политики.
Долговая политика государства, следовательно, представляет собой научно обоснованную концепцию развития государственных долговых отношений и отдельных элементов государственного долга, а также систему мер государства по их использованию в интересах достижения поставленных задач социально-экономического развития страны.
2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Причины возникновения государственного долга Российской Федерации
Ни одно российское правительство на протяжении 230-летней истории государственных заимствований (первый заем был взят в 1769г. Екатериной Второй в Голландии) не обходилось без привлечения кредитов для финансирования бюджетных дефицитов. Накануне первой мировой войны Российская Империя была крупнейшим должником мира (первое место по объему внешнего долга и второе место по общей сумме государственного долга после Франции) [14].
Более подробно процесс возникновения долговых обязательств России рассмотрим с 50-х годов прошлого столетия, времени, когда в СССР сформировалась долговая политика.
В 1950-х гг. внешние заимствования использовались в узких пределах: в форме краткосрочных и среднесрочных кредитов для финансирования импорта в относительно благоприятных условиях роста экономического потенциала страны, смягчения международной напряженности.
В 1960-х гг. при оплате импортного оборудования для крупных объектов активно привлекались прямые долгосрочные кредиты западных банков. Так, в 1964-1965гг. Внешторгбанк СССР заключил с английскими, французскими и итальянскими банками девять долгосрочных соглашений о банковских кредитах сроком на 10-15 лет на общую сумму 480 млн. рублей. Страна нуждалась в технологическом оборудовании для химической и легкой промышленности, развитие которых рассматривалось как важный фактор роста благосостояния. Такая практика стала устойчивой, что позволило построить многие крупные промышленные предприятия, игравшие структурообразующую роль в своих отраслях и основательно ускорившие экономический подъем в СССР в годы «косыгинской реформы». К примеру, в 1966г. в СССР было подписано семь новых кредитных соглашений и протоколов на общую сумму 449 млн. рублей. В последующее время была апробирована новая форма сотрудничества – компенсационные сделки по привлечению инвестиционных целевых кредитов на срок 10-15 лет, которые погашались поставками необходимой зарубежным партнерам продукции после вступления в строй предприятий, построенных с помощью кредитов.
Начиная с 1960-х гг. целевые кредиты Советскому Союзу предоставлялись государствами – членами СЭВ. В 1960-1980-х гг. было заключено более 20 соответствующих многосторонних соглашений о сотрудничестве с использованием долгосрочных целевых кредитов.
В конце 1980-х гг. экономическое положение СССР быстро ухудшалось. Резко сократились золотовалютные резервы – с 15,3 млрд. долларов в 1988г. до 7,6 млрд. долларов в 1991г. В 1990г. было продано золота на 2,7 млрд. долларов и в 1991г. – на 3,8 млрд. долларов. Для решения платежных проблем непомерно тратились золотые запасы государства: если в середине 1980-х гг. они составляли около 2,5 тыс. тонн, то к концу 1991г. - уже всего 240 тонн, достигнув небывало низкого уровня за всю историю России XX века.
Экономическая политика «перестройки» и «ускорения» тех лет, не обеспеченная соответствующими ресурсами, привела к резкому увеличению государственных капиталовложений в промышленность, росту незавершенного капитального строительства по всем «долгостроям», уменьшению доли потребительских товаров в импорте. Попытки реализовать социальные программы, повысить уровень оплаты труда не были подкреплены товарными ресурсами. Нарастали инфляционные процессы. В 1991г. кризис стал глубже и масштабнее: экспорт нефти сократился на 50%, снижение валютных резервов диктовало свертывание импорта. Давало о себе знать падение к 1986г. цены экспортируемой нефти (до 10 долларов за баррель, в конце 1970-х гг. она составляла 30 долларов) и газа, привязанного к нефти. Отступало во времени введение в эксплуатацию новых мощностей, ориентированных на экспорт отраслей, на что были потрачены иностранные кредиты. Экономические трудности диктовали внешние заимствования при необходимости скорейшего погашения прежних, поскольку процентная ставка по кредитам достигала в среднем 8% годовых. Выплаты задолженности осложнились весной 1990г., когда впервые несколько всесоюзных внешнеторговых объединений допустили просрочку платежей и в результате иностранные фирмы потребовали перехода на аккредитивную форму расчетов с советскими внешнеторговыми организациями. Внешэкономбанк СССР, обслуживавший внешнеторговые операции в СССР, 19 ноября 1991г. объявил о своей неплатежеспособности, а иностранные коммерческие банки практически прекратили предоставлять кредиты без гарантий правительства. В 1990 – первой половине 1991гг. было получено внешних займов на 7,5 млрд. долларов уже под его гарантии. Положение несколько улучшилось вследствие выхода СССР в 1988г. на рынок еврооблигаций, где в 1988-1992гг. было размещено ценных бумаг на 1,9 млрд. долларов.
Хотя с 1970г. по 1980г. внешняя задолженность страны выросла в 16 раз (с 1,6 до 25,2 млрд. долларов), по сравнению с рядом стран объем долга был умеренным. Ситуация стала угрожающей после 1985г.: в начале 1986г. СССР занимал 12-е место по размеру внешнего долга (после Польши, Аргентины, Египта, Индии, Мексики, Бразилии, Китая, Венесуэлы, Индонезии, Южной Кореи и Турции), а к 1992г. – второе после Бразилии. Отношение внешнего долга к экспорту поднялось с 52% в 1987г. до 164% в 1993г., а к объему ВВП – с 8% до 29%. Увеличивались заимствования у правительств иностранных государств. Доля кредиторов-правительств других стран выросла с 3,9% в 1987г. до 14,3% в 1991г. и 65,4% в 1993г. Это было обусловлено сокращением коммерческого кредитования, переоформлением части обязательств, в том числе просроченной кредиторской задолженности перед бывшими соцстранами, в задолженность перед государством. В связи с этим несколько улучшилась структура долга.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
