35435 (587808), страница 9
Текст из файла (страница 9)
Однак є підстави не погоджуватися з деякими висновками автора. Зокрема, відповідно до Закону “Про Національний банк України” (ст. 5) та поточних законів про Державний бюджет, перевищення доходів над видатками НБУ повинно бути перераховано до Державного бюджету.84 Тим більше, що в останні роки законодавство взагалі встановлювало чіткі розміри таких відрахувань. Відповідно, НБУ бере участь у такому напрямі фінансової діяльності держави, як мобілізація ресурсів, в тому числі при проведенні своєї господарської діяльності, залучаючи фінансові ресурси банківського сектору. Отже, не доцільно обмежувати участь центробанку у фінансовій діяльності держави винятково обслуговуванням рахунків бюджетної системи, що передбачено Бюджетним кодексом України.85
Повертаючись до питання нормативного регулювання банківської діяльності, слід, передусім, зупинитися на особливостях застосування методів правового регулювання. Як уже зазначалося, методами правового регулювання банківських відносин є методи, характерні для публічних та приватних галузей права, тобто імперативний і диспозитивний. Вони поєднують у собі, з одного боку, обов`язковість регулювання з боку держави, видання державних приписів та можливість застосування державного примусу, а з іншого – рівність сторін у банківських відносинах.
Професор А.О. Селіванов зазначає, що, “обираючи ту чи іншу форму нормативно-правового акта, який видається від імені держави уповноваженим суб`єктом, мається на меті вирішити такі важливі завдання:
1) посилити характер прямої дії банківського законодавства;
2) узгодити норми банківського законодавства з нормами інших галузей законодавства;
3) обмежити втручання держави у сферу приватних інтересів комерційних банків, визначених законами;
4) обмежити надто ризикову банківську діяльністю у ринковій економіці, яка ґрунтується на вільній конкуренції;
5) забезпечити стабільність та надійність банківської системи в Україні (методами встановлення нормативів достатності капіталу, ліквідності балансу комерційного банку та розміру ризику на одного позичальника, страхування банківських депозитів та іншими);
6) розробити пакет нових законів, які мають регламентувати банківську діяльність в Україні з урахуванням міжнародних норм та звичаїв, що прийняті у банківській практиці зарубіжних країн”86.
Обираючи форми, в яких повинна міститися правова норма, не слід забувати і про так звані „перманентні проблеми права”. До них передусім належить проблема узгодження між собою різноманітних інститутів і службових функцій, з яких складається правова система, а також двозначність і непевність, пов’язані з тією обставиною, що правові норми та інститути, як правило, слугують численним цілям. Як спосіб розв’язання першої проблеми пропонують забезпечити жорстку підпорядкованість усієї правової системи з відповідальністю кожного її рівня безпосередньо вищому рівневі. Розв’язати другу проблему, з одного боку, легше, а з іншого, – значно складніше, бо слід усунути невизначеність, встановивши для кожної правової норми та кожного правового інституту одне-єдине чітко окреслене призначення.
Правові норми – це правила процесуального та матеріального права, обов’язкові для виконання як самими адміністративними органами, так і тими, хто підпадає під їх юрисдикцію. Як приклад вирішення питання розробки та прийняття правових норм можна навести позицію законодавства європейських країн. Зокрема, згідно з Актом про адміністративні процесуальні норми (ФРН) розробка правових норм може бути формальною або неформальною, але більш поширеним є процес неформальної розробки правових норм. З цією метою Акт про адміністративні процесуальні норми передбачає процедуру повідомлення та коментування.87 Передусім, Федеральний орган має опублікувати у “Федеральному реєстрі” (щоденному урядовому виданні) повідомлення про розробку певної правової норми та її проект з проханням надсилати коментарі щодо останнього. Через якийсь час він публікує останній варіант правового акта. В передмові до цього акта орган повинен зазначити, які є коментарі до акта, а також на підставі чого і з якою метою було створено цю правову норму.
Адміністративні органи визначають так звані “норми тлумачення”. Як правило, останні стосуються правових актів, що вже існують. Йдеться про застосування правових норм до конкретних фактів у відповідних категоріях справ загального типу. Норму тлумачення вважають неправомірною, якщо вона встановлює фактично нові вимоги.88 При розгляді суперечок, застосовуючи певні правові норми до конкретних фактів, визначають, насамперед, права та обов’язки сторін у суперечці. У широкому значенні вирішення суперечки здійснюється кожного разу, коли адміністративний орган вживає заходів не у формі застосування нормативного акта.
Тлумачення норм права давно є предметом дослідження науковців і пов’язане з проблемами, що виникають при застосуванні правових норм89. Зокрема, йдеться про те, що норми права мають загальний і абстрактний характер, коло їх дії поширюється на значну кількість суб’єктів та ситуацій. З іншого боку, вони реалізуються в конкретних діях осіб в конкретних випадках. Тобто існує потреба деталізувати та розкрити зміст норми права, що виражена в загальній та абстрактній формах, і, таким чином, наблизити цей зміст до конкретних дій суб’єкта та конкретної ситуації. До обставин, що тягнуть за собою необхідність тлумачення норм, відносять також певну мовно-логічну зовнішню форму правової норми, її юридичну форма, що включає в себе застосування спеціальних юридичних термінів (або термінів) з інших галузей знань, які не мають аналогів у звичайній мові. Фактично, саме тлумачення правових норм „є ефективним і єдиним засобом правильного й глибокого пізнання дійсного змісту правових норм”. В цілому, тлумачення розглядають як інтелектуально-вольову діяльність суб’єктів, яка має об’єктивний і суб’єктивний характер, спрямована на з’ясування та роз’яснення волі законодавця, матеріалізованій у нормі права, а також результати цієї діяльності.90
Однак, повертаючись до практики неофіційної розробки правових норм, прийнятої європейським законодавством, слід зупинитися на такому. Неофіційна розробка правових норм означає прийняття адміністративним органом норм, якими вони керуються при здійсненні своїх повноважень. Неофіційні правові норми, як правило, розробляє орган влади для управління іншим органом. Зокрема, міністр може сформулювати директиви, якими повинні керуватися установи або органи управління. Неофіційні правові норми, звичайно, не мають обов’язкових властивостей закону, однак точний статус таких неофіційних правових норм може варіюватися від однієї юрисдикції до іншої.91
Неофіційні правові норми найбільш типові при використанні права на розсуд адміністративного органу. Вони будуть частково продуктом всеосяжного планування та частково результатом вдосконалення. Вони можуть приймати різні форми, залежно від факторів, які беруть до уваги: політична заява, неофіційні та неформальні директиви, заяви про намір, керівні вказівки або навіть обов’язкові норми. При цьому адміністративні органи не завжди повинні підтверджувати, що вони створили неформальні правові норми, і може статися так, що одержати доступ до їх змісту буде важко. Однак встановлено, що установи на практиці мають тенденцію розробляти неофіційні правові норми.
Чому стільки уваги приділяють питанню неофіційної розробки правових норм? Бо важко знайти галузь повноважень, в якій би такі директиви не розробляли. І підстави абсолютно зрозумілі – директиви дають можливість більш розумного планування; вони полегшують внутрішню організацію там, де рішення розробляє низка посадових осіб; вони допомагають дістати більшу узгодженість у рішеннях, що виробляються. І діяльність того самого банку (центробанку) в сфері управління нічим не відрізняється від інших галузей діяльності в питанні неофіційної розробки таких норм, про що йтиметься далі.
Однак, в першу чергу, при аналізі банківського законодавства, слід зупинитися на нормативно-правових актах центробанку та вимогах, що висувають при їх розробці, прийнятті та державній реєстрації. При розробці та прийнятті нормативно-правових актів у сфері банківської діяльності ініціюючий орган (НБУ) повинен додержуватися певних встановлених чинним законодавством вимог. Зокрема, відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 26.11.1997 р. № 74/5, яким затверджено Порядок проведення державної реєстрації відомчих нормативних актів та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів у Міністерстві юстиції України92, на державну реєстрацію подають акти Національного банку України, які регулюють правовідносини, суб’єктами яких є фізичні особи (п. 2.1). Нормативні акти подають на державну реєстрацію не пізніше 5-денного терміну після їх затвердження відповідним органом. Управління державної реєстрації відомчих нормативних актів проводить правову експертизу нормативних актів, тобто перевіряє їх відповідність чинному законодавству. 93
Термін державної реєстрації нормативно-правових актів становить 10–15 робочих днів. У певних випадках його може бути подовжено за рішенням керівництва Мінюсту, але не більш як на 10 робочих днів. Нормативні акти, зареєстровані відповідно до Указу Президента України „Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади” та постанови КМУ „Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчій характер”, підлягають включенню до Єдиного державного реєстру нормативних актів. Згідно з п.5.4 зазначеного наказу, для включення до Єдиного державного реєстру передають також нормативні акти Національного банку України, які не підлягають державній реєстрації: супровідний лист за підписом начальника управління, дві завірені копії акта, одна з яких в перекладі на російську мову, дискета з текстами цих актів, яка після перевірки в Управлінні систематизації повертають Національному банку.
Після включення нормативного акта до Єдиного державного реєстру і присвоєння йому реєстраційного коду Управління систематизації передає нормативний акт для опублікування в „Офіційному віснику України”. Постановою колегії Міністерства юстиції України від 27.03.1998 р. № 3 затверджено Рекомендації з питань підготовки, державної реєстрації та обліку відомчих нормативно-правових актів, які застосовуються, в тому числі, й до актів НБУ.94 Враховуючи положення ст.56 Закону України „Про Національний банк України”, вимоги, що містять Рекомендації, повинні бути застосовані до його актів.
Водночас на акти НБУ не поширюються вимоги Указу Президента України „Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності”95, оскільки останній спрямовує свою дію єдино на акти Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. Саме зазначені акти повинні не пізніш як у 15-денний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання бути оприлюдненими державною мовою в офіційних друкованих виданнях, до яких відносяться "Офіційний вісник України"; ”Відомості Верховної Ради України"; газета "Урядовий кур'єр". В окремих випадках вони можуть бути також офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Необхідною умовою для офіційного оприлюднення нормативно-правових актів є їх включення до Єдиного державного реєстру нормативних актів та присвоєння реєстраційного коду.
Управлінську діяльність здійснюється шляхом видання розпорядчих документів, вид яких (наказ, постанова, розпорядження, рішення) визначається актами законодавства та положеннями (статутами) про них. Розпорядчий документ – це акт, що видає державний орган у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань відповідно до наданої компетенції. Відповідно, розпорядчий документ НБУ – це акт центрального банку, що він видає в процесі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання завдань у сфері грошово-кредитної політики, здійснення валютного контролю, банківського регулювання та банківського нагляду відповідно до компетенції, наданої йому Законом України „Про Національний банк України”. Нормативно-правові акти (положення, інструкції, правила тощо) повинні затверджуватися розпорядчим документом органу, що видав акт.
Положення – це нормативно-правовий акт, що встановлює структуру і функції будь-якого органу, або визначає порядок будь-якої діяльності. Наприклад, Положення про Кваліфікаційну комісію Національного банку України з питань сертифікації аудиторів, тимчасових адміністраторів та ліквідаторів банківських установ та Положення про сертифікацію аудиторів банківських установ, затверджені Постановою Правління НБУ № 271 від 16.07.2001 р. (зареєстровано в Мінюсті України 09.08.2001 р. за № 661/5852).
Інструкція – це нормативно-правовий акт, який встановлює порядок застосування актів законодавства, прийнятих органами вищого рівня, або власних актів, а також порядок здійснення будь-якої діяльності. Наприклад, Інструкція про безготівкові розрахунки в Україні в національній валюті, затверджена Постановою Правління НБУ № 135 від 29.03.2001 р. (зареєстровано в Мінюсті України 25.04.2002 р. за № 368/5559).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
