31755 (587312), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Однако вопросы наделения муниципальных органов власти государственными полномочиями, несмотря на их важное место в системе местного самоуправления, остаются до сих пор мало изученными и разработанными, следовательно, и достаточно проблематичными. Как показывает практика, целый рад проблем в деле передачи региональными органами власти Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий вызвано не только отсутствием законодательного акта по указанным вопросам, но и существующими несовершенствами положений действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вместе с тем, необходимость в скорейшем урегулировании данных вопросов федеральным законодателем, посредством принятия федерального закона о порядке и принципах наделения органов муниципальной власти отдельными государственными.
ГЛАВА 2. Проблемы и пути оптимизации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
2.1 Проблемы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления
Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные негосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества. Особенно актуальное значение и звучание приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
В процессе своей деятельности органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с органами государственной власти, и, прежде всего, с органами регионального управления, которыми в РФ являются в первую очередь государственные органы власти субъектов федерации.
Необходимо сказать о проблеме разграничения полномочий между региональными органами власти и органами местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации порядок разграничения полномочий между ними не конкретизируются. Содержание предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления в Конституции РФ раскрывается через определения «вопросы местного значения» и «отдельные государственные полномочия», которыми могут наделяться муниципальные органы власти. Тем самым в Конституции РФ определены два концептуальных подхода. Через понятие «вопросы местного значения» подчеркивается самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государства, через понятие «отдельные государственные полномочия» определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами.
Однако, в дальнейшем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который призван конкретизировать конституционные нормы о местном самоуправлении, была принята такая юридическая конструкция определения предметов ведения местного самоуправления, которая значительно усложнила проблему разграничения полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Можно выделить следующие основные правовые проблемы, которые требуют своего законодательного разрешения.
Первая проблема состоит в том, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований. Этот перечень вопросов местного значения нуждается в уточнении, в связи с тем, что многие из них с достаточным на то основанием могут быть отнесены к государственным. Например, такие как обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, содержание дорог, организация транспортного обслуживания населения, социальная поддержка населения, содействие занятости населения, охрана окружающей среды. Очевидно, что все эти вопросы имеют и государственное значение, поэтому точнее было бы назвать эти вопросы предметами совместного ведения органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
Необходимо в ближайшее время определить порядок реализации полномочий муниципальных органов власти и органов государственной власти по вопросам совместного ведения и совместного финансирования. Без такого разграничения полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Все это не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления.
Вторая проблема - правовое обеспечение условий для действия органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции. Муниципалитеты не могут наделять себя дополнительной компетенцией, кроме предусмотренной законодательством. В этом смысле формулировка, предусмотренная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и государственных органов власти должна быть исключена, в связи с тем, что здесь также возможно вмешательство в компетенцию других органов власти. Механизм разрешения споров в этих случаях не предусмотрен, а действующий судебный порядок недостаточно оперативен.
Также надо сказать, что ряд вопросов местного значения, которыми дополнены статьи 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, фактически не вносят реального правового регулирования, так как органы местного самоуправления решают их в рамках иных полномочий, установленных федеральными законами. Например, в перечни вопросов местного значения муниципальных образований включены вопросы содействия в развитии сельскохозяйственного производства и создания условий для развития малого предпринимательства. Сами эти определения крайне расплывчаты, непонятно, чем эти полномочия отличаются от полномочий субъектов Российской Федерации по поддержке сельскохозяйственного производства.
Надо отметить, что в различных положениях Федерального закона № 131-ФЗ имеется более 30 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и предписаний, возлагающих регулирование тех или иных вопросов на законодательные акты субъектов Федерации. При этом в Федеральном законе не указывается (и не может указываться), какими именно законами субъектов Федерации должны регулироваться эти вопросы и как должны называться данные законы. Следовательно, отсутствие в Федеральном законе прямого предписания о необходимости или о праве принятия субъектами Российской Федерации законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, не может трактоваться как запрет на правовое регулирование этих вопросов субъектами Федерации.
Полномочия должны определяться точно. Либо это – право, тогда органы публичной власти самостоятельно принимают решения и самостоятельно их финансируют. Либо это – обязанность; тогда тот, кто установил обязанность, а именно государство, должен нести ответственность за обеспечение финансирования.
Наконец следует отметить, что сегодня очень важна позиция федеральных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между государственными и муниципальными органами власти. На законодательном уровне большинства субъектов Российской Федерации этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин. Первая состоит в том, что в большинстве субъектов Российской Федерации слишком силен аппарат, направленный на ограничение прав муниципалитетов. Вторая - это противоречия и недостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве и, прежде всего, при определении собственных полномочий органов местного самоуправления; которые не позволяют совершенствовать законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
Существуют проблемы и в сфере передачи субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий. Представляется целесообразным остановиться на следующих проблемных моментах:
1. До настоящего времени остается открытым вопрос о пределах делегирования государственных полномочий. Очевидно, что существуют отдельные государственные полномочия, которые не могут быть делегированы органам местного самоуправления, ни при каких обстоятельствах.
2. Также не имеется единого мнения по вопросу, касающемуся объема переvдаваемых муниципальным образованиям полномочий – осуществлять передачу равного объема полномочий одновременно всем органам местного самоуправления либо, используя механизм постепенной поэтапной передачи, наделять полномочиями конкретные муниципалитеты.
3. Существует необходимость законодательного разрешения вопросов, касающихся оснований и порядка возвращения (отзыва) делегированных муниципальным органам государственных полномочий.
4. Не имеет логической и правовой завершенности также вопрос, касающийся формы передачи муниципальным образованиям для выполнения государственных полномочий необходимых материальных и финансовых средств. Это связано с тем, что наделить материальными и финансовыми средствами разные по своим масштабам и специфике муниципальные образования и определить размеры таких средств на неограниченный срок, закрепив это в нормах одного конкретного закона, регламентирующего общие положения передачи государственных полномочий, практически невозможно.
5. Нечеткость и неясность при определении субъекта, которому передается осуществление государственных полномочий, порождает теоретическую возможность наделения такими полномочиями в соответствии с абзацем 5 части 1 статьи 1 и частью 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборных и других органов местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования. Чтобы избежать нарушения статуса органов местного самоуправления наиболее оптимальным и юридически верным представляется передача полномочий представительному органу с указанием на возможность либо невозможность вторичного делегирования.
6. Неоднозначность в понимании вызывают также и положения последнего абзаца части 2 статьи 6 во взаимосвязи с нормами части 4 данной статьи, поскольку, если принятие к своему рассмотрению муниципалитетами иных вопросов местного значения, установленных законами субъектов Российской Федерации является их правом, предполагающим добровольность такого принятия, то представляется неясным характер делегирования муниципальным органам власти государственных полномочий.
Рязанская область не является исключением и в ней также как и в других субъектах Российской Федерации существуют проблемы в данной сфере. Так, при изучении прокуратурой области законопроекта "О внесении изменений в Закон Рязанской области "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Рязанской области в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения до 2008 года" выяснилось, что предлагается передать органам местного самоуправления не государственные полномочия, а функции должностных лиц управления труда и социальной защиты области по соблюдению установленного постановлением правительства области порядка оформления документов и выдачи средств инвалидам.
Кроме того, передавались полномочия по приему и оформлению пакета документов для назначения компенсации страховой премии по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, полученных инвалидами через органы социальной защиты населения, в том числе через Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию. Однако субъект Федерации не вправе расширять предоставленные ему федеральным законом полномочия, а также без прямого указания на то федерального закона самостоятельно, на основе собственного решения делегировать реализацию предоставленных ему полномочий другим органам власти.
Необходимо также отметить наиболее существенную проблему – финансовое и материальное обеспечение местного самоуправления. Наличие у муниципальных образований собственных финансовых средств является важной гарантией и условием самостоятельности местного самоуправления. Уже на подготовительном этапе реформы обозначилось нежелание региональных властей обеспечивать право граждан на самоуправление: многие субъекты Федерации попытались обойти гарантии, предусмотренные населению, и не учитывать его мнение при изменении статуса муниципальных образований.
Региональные власти воспользовались ситуацией переходного периода с целью максимального сокращения самостоятельности муниципалитетов. При этом фактическое лишение органов местного самоуправления возможностей самостоятельно устанавливать местные налоги жестко ограничило их свободу действия в финансовой сфере. Реформа налогового законодательства оставила за муниципалитетами только два местных налога – налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые не могут обеспечить расходные обязательства местного самоуправления даже в городах, а на уровне большинства мелких сельских поселений наполняют бюджеты максимум на 8 –10%. При этом в регионах по-прежнему сохраняется практика недофинансирования передаваемых государственных полномочий.
Местные налоги и сборы не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, что нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Одной из самых главных причин такой ситуации является неадекватность доходов муниципальных образований их расходным полномочиям.
В вопросах финансово-экономической составляющей взаимодействия муниципальных и региональных органов власти, также следует отметить, что в последние годы наблюдается четкая тенденция снижения доли налоговых поступлений в бюджетах всех муниципальных образований. В настоящее время областные дотации в местных бюджетах составляет 40 - 60 % для городских округов и 60 - 80% для муниципальных районов. О высокой степени финансовой зависимости муниципалитетов свидетельствует и тот факт, что распределение дополнительной помощи муниципальным образованиям осуществляется областными властями по собственному усмотрению. В целом же проблема соответствия доходов муниципальных образований их расходам может быть связана с неопределенностью вопросов местного значения, наличием так называемых нефинансируемых мандатов, недостаточным разграничением предметов ведения, полномочий и ответственности между государством и муниципальными образованиями.
Необходимо также отметить, что стремление регионального центра самостоятельно распоряжаться налоговыми поступлениями, собираемыми на его территории, приводит к борьбе за доходы между региональными и городскими органами власти и выступает постоянным источником напряженности в их отношениях.
Таким образом, можно сделать вывод, что политика регионального руководства явно направлена на сокращение автономии муниципальных образований. С этим связаны как попытки областного правительства присвоить некоторые полномочия муниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения землей), так и законодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль над городскими округами и муниципальными районами, в том числе и органами власти областного центра.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
