29980 (587108), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Но такой простой практический путь не снимает теоретическую и конституционную проблему разграничения предметов ведения по особенной части законодательства об административных правонарушениях.
Состояние нечеткой разграниченности полномочий федерального и регионального законодателей в части принятия норм особенной части законодательства об административных правонарушениях порождает и другую проблему, также имеющую конституционно-правовые корни. В частности, без ответа остается вопрос о том, вправе ли субъекты Российской Федерации принимать законы об административной ответственности по предметам совместного ведения, если такая ответственность федеральным законом не установлена.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области сказано, что отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения в момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. В связи с этим субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы об административной ответственности за нарушение собственных региональных законов, а также по вопросам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов.
В то же время признание Конституционным Судом Российской Федерации такого права за субъектами Федерации не снимает указанную проблему в сфере административной ответственности, поскольку существует еще немало общественных отношений, полномочия по правовому регулированию которых не четко разграничены между Российской Федерацией и ее субъектами. Существуют проблемы в толковании содержания различных предметов ведения и вопросов местного значения. Таким образом, очевидно, что данное направление развития нормативного основания административной ответственности нуждается в серьезной корректировке. В частности, КоАП РФ должен быть, по мнению многих ученых, дополнен положениями, более четко закрепляющими компетенцию субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
В юридической науке высказано мнение, согласно которому нормы международного права о правах человека и нормы Российской Конституции требуют, чтобы правовое регулирование всех вопросов административной ответственности было сосредоточено на федеральном уровне. Например, Л.И. Поспелова предлагает закрепить КоАП РФ в качестве единственного источника административно-деликтного законодательства. По ее мнению, только такое нормативное решение будет соответствовать международно-правовым актам о правах человека и гражданина, Конституции Российской Федерации (части третьей ст. 55), системности российского деликтного законодательства, поскольку лишь федеральный уровень правового регулирования административной ответственности позволит обеспечить единство правового статуса гражданина, защиту его законных прав и интересов, единый масштаб ответственности за административные правонарушения4.
Мнение ученого разделяет и А.П. Шергин, утверждающий, что выделение двух блоков административно-деликтного законодательства не представляется легитимным5. По его мнению, при издании КоАП РФ нарушен основной конституционный императив - ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. Кроме того, им озвучены тезисы о том, что «двухуровневое регулирование подрывает единство правового статуса гражданина» и что, таким образом, «самая широкая сфера государственного принуждения поставлена в зависимость от места пребывания человека» 6.
§1.1. КоАП РФ
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принятый Федеральным законом от 30 декабря 2001г. N 195-ФЗ систематизировал лишь одну, хотя и весьма важную часть административного права - нормы административной ответственности. Для примера, статья 2 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" содержала перечень из 137 нормативных правовых актов, которые в целом или в части утратили силу в связи с введением в действие с 1 июля 2002 г. КоАП РФ.
Одной из целей кодификации было сосредоточение всех видов административных правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, в одном акте. Предлагаемая в КоАП конструкция предполагала, что все вновь принимаемые на федеральном уровне нормы об административной ответственности должны включаться в КоАП, что соответствовало бы воплощению идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях.
Однако, «и в данном виде», по мнению некоторых авторов7, «идея о сосредоточении всех норм, устанавливающих административную ответственность, в КоАП РФ не была реализована в полном объеме». Возникают вопросы о возможности отнесения ответственности за нарушение законодательства, установленной федеральными законами, а не КоАП РФ, к административной ответственности. И соответственно должны ли соблюдаться процессуальные гарантии, установленные в КоАП РФ при привлечении к ответственности, неустановленной в КоАП РФ?
Указанное обстоятельство весьма настораживает многих видных специалистов в области административной ответственности, поскольку свидетельствует о несоблюдении одного из принципиальных положений нового Кодекса об административных правонарушениях, закрепляющего в статье 1.1, что Кодекс является единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне8.
В частности, можно в качестве примера привести проблемы с применением норм антимонопольного законодательства, связанные с обязательными для исполнения предписаниями о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства (подп. "к" п. 2 ч. 1 ст. 23 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ранее абз. 8 ч. 2 ст. 12 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-l.
А.Ю. Соколов в своей диссертации "Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства" тоже обращает внимание на то, что "КоАП содержит ряд пробелов, подлежащих устранению в будущем: не решена проблема правовой природы отдельных административно-правовых санкций, применяющихся за нарушения антимонопольного законодательства, но оставшихся неурегулированными новым КоАП. К их числу... относятся: взыскание в федеральный бюджет незаконно полученного дохода, принудительная ликвидация юридического лица, принудительное разделение (выделение) юридического лица"9.
Нормы об административной ответственности содержатся и в других нормативно-правовых актах:
Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» 10 - за нарушение банковского законодательства;
Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» 11 - за нарушение законодательства об обязательном пенсионном страховании;
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1);12
И ещё ряд законов, которые по причине ограниченности в объеме данной работы, не перечисляются13.
Кроме того, предметом бурных споров являлось выделение из административной ответственности самостоятельных (отличных) видов ответственности, например, налоговой, финансовой. Полями сражения при этом были периодические издания, законодательные органы федерального уровня и субъектов федерации, залы судебных заседаний. Позиция одних заключалась в том, что налоговая ответственность (финансовая ответственность) является самостоятельным видом юридической ответственности14. Этого же мнения придерживался и законодатель, в результате чего в налоговом законодательстве применялись следующие понятия - "финансовая ответственность", "налоговое правонарушение" и "налоговая ответственность" и дополнительно отсылочные нормы в части применения мер административной ответственности, если таковые предусмотрены КоАП. Выполняя фискальные задачи, законодатель постарался завуалировать административную ответственность за налоговые правонарушения, применяя понятие налоговые санкции. Это позволяло в упрощенном порядке (с позиции силы) решать вопросы привлечения к ответственности налогоплательщиков15.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ; соответственно регулирование по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 1.3. КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Предметы ведения субъектов Российской Федерации в КоАП РФ прямо не определены, но из норм Конституции и федеральных законов исследователи16 делают заключение, что к ведению субъектов Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 72, 76 Конституции, ст. 1.1, 1.3 КоАП РФ, подп. 39 п. 2 ст. 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ); полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ). Данный перечень также дополняется и другими полномочиями законодательных органов субъектов Федерации, например, полномочиями устанавливать смягчающие обстоятельства, не указанные в части 1 статьи 4.2 КоАП РФ, и полномочиями образовывать коллегиальные органы административной юрисдикции17.
Как и прочие кодексы, КоАП РФ состоит из общей и особенной части, это I и II раздел Кодекса. В общей части устанавливаются и раскрываются задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, виды наказаний, субъекты административной ответственности, порядок и основания назначения, освобождения от административной ответственности. Во втором разделе содержаться конкретные составы административных правонарушений и общие размеры санкций. Последующие два раздела посвящены процессуальной процедуре применения Кодекса. Раздел III называется «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», IV раздел «Производство по делам об административных правонарушениях». Последний V раздел Кодекса регулирует порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.
Сорокин В.Д. писал, - «Что касается Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то его существование может быть оправданным лишь при одном непременном условии: если он включает в себя все до единого составы административных правонарушений. В этом смысле Кодекс, регулирующий вопросы самостоятельного вида юридической ответственности, не может быть ничем иным, кроме как своего рода юридическим монополистом. Надо ли доказывать, что КоАП - та форма юридического монополизма, которая в наибольшей степени отвечает требованиям эффективности регулирования этого вида общественных отношений, требованиям, характерным для правового государства. Параллельное же существование КоАП с десятками отдельных нормативных актов, регулирующих «свои» административные правонарушения, является бессмысленным» 18.
КоАП РФ стал огромной вехой в установлении единого подхода в вопросах административной ответственности, но всё же, по мнению практически всех авторов, перечисленных в настоящей работе, окончательная кодификация норм об административной ответственности - следующий шаг в избранном законодателем направлении.
§ 1.2. Региональное законодательство субъектов РФ
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
