29208 (587002), страница 5

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 5)

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, местными финансовыми средствами;

3) комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований;

4) улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав муниципальных образований, их жителей, местного самоуправления как важнейшего элемента демократической системы построения и функционирования власти в государстве⁰.

Хотя принципиально данный перечень функций не вызывает возражений он представляется нам слишком расплывчатым и не может реально детерминировать деятельность муниципальных служащих. Мы присоединяемся к мнению С.Ю. Фабричного о том, что: функции органов местного самоуправления и муниципальной службы носят формально-юридический характер, предопределенный содержанием действующего законодательства⁰. Таким образом, функции органов местного самоуправления непосредственно связаны с кругом их компетенции, очерченной действующим законодательством о местном самоуправлении. В научной и учебной литературе для определения этого круга используется понятие предметов ведения местного самоуправления.

Предметы ведения - те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект⁰. Характеризуя предметы ведения местного самоуправления, С.Е. Чаннов отмечает, что это сложная правовая категория, включающая в себя:

1. вопросы местного значения;

2. полномочия органов местного самоуправления по организации собственной деятельности;

3. отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;

4. права, которыми органы местного самоуправления наделены Законом о местном самоуправлении 2003 года или иными федеральными законами;

5. иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации⁰.

Функции местного самоуправления являются частным по отношению к приведенным выше элементам структуры предметов ведения местного самоуправления. Так, например, вопросы местного значения определены в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и в ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Эти вопросы местного значения и будут являться функциями органов местного самоуправления, а, опосредованно и функциями муниципальной службы.

Анализируя структуру предметов ведения местного самоуправления, нетрудно заметить, что первые два из приведенных выше элементов носят обязательный характер, а последние три – факультативный. Как следствие и функции муниципальной службы, вытекающие из функций местного самоуправления, могут быть подразделены на обязательные и факультативные. Однако в любом случае все они носят публичный характер, т.к. детерминируются основной целью муниципальной службы – достижение общественного блага, в данном случае блага жителей муниципального образования.

Цель во многих социальных системах является важным системообразующим фактором⁰. Особенность юридического мышления состоит в том, что при анализе практически любого вопроса юрист старается расчленить проблему на ее составляющие, с тем, чтобы получить результат путем сложения элементарных решений. Этот подход, однако, не срабатывает при анализе такой сложной системы, как аппарат публичного управления. Между тем преимущество системного подхода по сравнению с элементаристским подчеркивают многие ученые⁰. Смысл системного подхода не в анализе неких систем, а в системном рассмотрении некоторых совокупностей элементов и связей между ними, которые обозначаются как система. Поэтому место муниципальной службы в системе публичной службы следует рассматривать именно с позиций системности, основным признаком которой является целостность⁰.

Аппарат управления является системным объектом по объективным признакам. Эта мысль была впервые высказана еще в трудах Г. Эмерсона и получила дальнейшее развитие при формировании школы «социальных систем» на основе структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон) и общей теории систем (Л. Берталанфи, Н. Раппопорт). При этом аппарате управления можно выделить метасистему – государство, и многочисленные подсистемы, одной из которых является публичная служба. В свою очередь в аппарате публичной службы в качестве подсистем выступают государственная и муниципальная службы.

Как уже отмечалось выше, под системой в теории организаций понимается совокупность элементов и связей между ними, обладающих признаком целостности, т.е. возникновением на уровне системы в результате взаимодействия ее частей свойств, не присущих отдельным элементам, равно как и их простой сумме. Исходя из этого, аппарат государственного управления понимается как «целостное формирование, все части которого связаны между собой, определенным образом упорядочены в своих отношениях и постоянно взаимодействуют друг с другом» ⁰. Как мы видим, при исследовании любой системы можно выделить два объекта: 1) элементы и подсистемы; 2) связи между ними. Правда, В.Б. Аверьянов проводит в данном случае выделение не двух, а трех объектов исследования: 1) внутреннее устройство (структурный аспект); 2) процессы функционирования (функциональный аспект); 3) развитие (генетико-прогностический аспект). Однако, с нашей точки зрения, процесс развития системы неотделим от процесса функционирования, так как само развитие идет через изменение внешних и внутренних функций. Что касается функционирования системы, то оно осуществляется посредством реализаций связей между элементами системы с выходом на подсистемы и метасистемы (внешний аспект).

Система публичной службы является одной из систем управления государством, и понятия «публичная служба» и «аппарат государственного управления» должны соотноситься как частное к общему. В свою очередь система публичной службы является общим для входящих в нее систем и элементов управления.

Муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является составной частью системы публичного управления. С.Ю. Фабричный в принципе справедливо указывает, что “мы можем говорить о муниципальной службе как о системе, состоящей из собственной структурной базы в виде статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы, входящей на правах подсистемы в систему местного самоуправления”⁰. В то же время мы полагаем, что муниципальная служба является подсистемой не только системы местного самоуправления, но и ряда более сложных систем: публичной службы, публичного управления и др. Графически это соотношение можно отобразить следующим образом.

Построение оптимальной системы муниципальной службы возможно лишь в случае полномерного учета всех систем вышестоящего уровня. В связи с этим встает вопрос о сходстве и различиях муниципальной службы в таким видом публичной службы как государственная служба.

В последние годы в научной литературе все чаще высказываются мысли о формировании единых подходов к регулированию государственно-служебных и муниципально-служебных отношений.

Так, по мнению А.Ф. Ноздрачева, «государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление» ⁰. Ю.Н. Старилов также отмечает, что «муниципальная и государственная служба, согласно распространенной точке зрения, являются видами публичной службы» ⁰. С точки зрения В.А. Козбаненко, единство и целостность государственной и муниципальной службы может найти «воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов» ⁰. С.Е. Чаннов указывает, что «как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права, и в силу этого имеют много общего, так как основной целью функционирования государственной гражданской и муниципальной службы является обеспе­чение прав и свобод человека и гражданина. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного» ⁰. Ю.М. Буравлев полагает, что «в концептуальном плане сложилось понимание того, что органичное соединение этих двух разновидностей публичной службы не только возможно, но и во многом целесообразно» ⁰.

Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу следующей позиции могут быть следующие:

– и государственная и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага;

– оба этих вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий;

– государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах;

– правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи.

Здесь следует отметить, что, говоря об общности государственной и муниципальной службы, мы имеем в виду только государственную гражданскую службу. Вряд ли можно говорить об общности муниципальной службы с военной или правоохранительной.

Для государственной гражданской службы, как и для службы муниципальной, характерно преобладание императивного режима правового регулирования: разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках проводимых реформ, в части правового обеспечения государственной гражданской службы и муниципальной службы, необходимо реализовать позитивный потенциал публично-правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений на основе их летальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права.

В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются и различия. Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной – решение вопросов местного значения. Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный – от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.

Здесь, правда, можно отметить, что в литературе высказываются мнения о необходимости полного объединения законодательства о государственной и муниципальной службе. Так, например, В.В.Куликов задается вопросом: какой смысл имеет разграничение государственной и муниципальной службы? Ратуя за полную идентичность службы государственной и службы муниципальной, он указывает, что «органы местного самоуправления являются составной частью системы государственного управления. Служащие всех уровней управления имеют статус государственных» ⁰. В связи с этим С.А. Казаков отмечает, что «в науке административного права формируется точка зрения, согласно которой муниципальную службу следовало бы отнести к категории государственной службы⁰.

Представляется, что такой категоричный вывод является неверным. Органы местного самоуправления никак не могут быть составной частью системы государственного управления, т.к. в ст. 12 Конституции Российской Федерации прямо сказано обратное: «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Такая "разделенность" означает, например, что органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г.); создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения (определение Конституционного Суда от 4 марта 1999 г.); положения, согласно которым местные администрации решают вопросы местного самоуправления и одновременно входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти (постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г.)⁰.

Поэтому при всем несомненном сходстве государственной и муниципальной службы, относить служащих органов местного самоуправления к государственным, по нашему мнению, все же нельзя.

По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным друг от друга и носит самостоятельный характер, Вместе с тем государственная и муниципальная службы имеют общие принципы и основания правового регулирования, исходя из которых получают нормативное закрепление.

Характеристики

Список файлов ВКР