готовая работа (1196126), страница 7

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 7)

Как правило, ядром системы государственного управления ГЧП выступает национальный орган, создаваемый парламентом (на основе закона) или правительством. Обычно он занимается распространением идей ГЧП, изучением передового зарубежного опыта, организует учёбу и повышение квалификации, нередко выступает главным экспертом по новым и продолжающимся проектам, проводит их межотраслевой анализ. В мировой практике такие органы создаются в различных формах (агентство, некоммерческая организация, государственно-частная компания, др.) и с разным диапазоном функций.

Можно выделить два основных подхода к формированию национальных органов управления ГЧП – создаваемые в рамках органов государственной власти (при пра­вительствах, министерствах, т.д.) и автономные. Примером независимого национального органа может служить агентство Infrastructure Australia. Созданное на основе специального закона, оно имеет высокий статус, выступает консультантом правительства страны и инвесторов по широкому кругу вопросов развития инфраструктуры, разрабатывает проекты документов нормативного характера. Если орган управления создается при правительстве или исполнительных органах власти, то чаще всего уполномоченными по вопросам ГЧП выступают министерства экономики и/или финансов или подчиненные им структуры (примеры – агентство Infrastucture UK составе Казначейства, выполняющего функции министерства экономики и финансов Великобритании, Infrastructure Canada – департамент Министерства инфраструктуры, общин и межправительственных отношений Канады, т.д.).

Важную роль играют специализированные подразделения (департаменты, отделы) в министерствах и ведомствах. Как правило, они создаются в профильных государственных учреждениях, связанных с реализацией проектов (например, министерствах транспорта, торговли и промышленности, экономического развития, здравоохранения, культуры и т.д.).

В целях улучшения координации между государственными органами, занятыми в ГЧП, или между государственными органами, с одной стороны, и частным сектором – с другой, в некоторых странах формируются межведомственные или координационные органы. Так, в Ирландии действует Межминистерская группа ГЧП, в работе которой участвуют представители министерских структур, занимающихся вопросами такого партнёрства. В Австралии создан Национальный форум ГЧП (National Australian PPP forum), который является основным механизмом координации и сотрудничества национальных, региональных и муниципальных органов власти.

Органы управления ГЧП создаются не только на национальном, но и на региональном уровне (в регионах, провинциях, муниципалитетах). В странах, где роль регионов в развитии ГЧП велика, как, например, в Канаде, имеются сильные региональные структуры типа компаний Partnerships BC в провинции Британская Колумбия и Infrastructure Ontario в провинции Онтарио.

Понятно, что любые самые правильные и самые умные концепции и стратегии останутся нереализованными, если «ГЧП-грамотность» в органах государственной власти будет недостаточной, если региональные администрации разных уровней не будут вооружены «дорожными картами» подготовки и реализации проектов и не будут иметь в своем штате людей, умеющих их читать и использовать. Именно поэтому среди функций государственного управления государственно-частным партнёрством, используемых в международной практике, важное место занимает консультативное содействие, в частности, разработка методических пособий по различным аспектам ГЧП.

Правительством Австралии утвержде­ны семь руководств по отдельным аспектам подготовки и реализации проектов ГЧП, охватывающих, в частности, вопросы анализа вариантов реализации инфраструктурных проектов, использования коммерческих принципов в работе общественных инфраструктурных объектов, распределения рисков между государственным и частным сектором, соотношения «цена-качество», методологии дисконтирования денежных потоков, юридических аспектов и др.

Важную роль инструментов консультативного содействия развитию ГЧП играют подробные методические руководства в Японии: по процессу имплементации ГЧП-проектов, по разделению рисков, по VFM (value for money), по заключению контрактов, по мониторингу.

Руководства по различным аспектам ГЧП разработаны в Канаде. При этом руководства по ГЧП разрабатываются не только на государственном, но и на региональном уровне, применительно к местным условиям и с учетом специфики экономического и социального развития конкретных районов и городов.

Можно отметить, что накопленный за рубежом богатый опыт реализации проектов подтверждает адаптивность механизма ГЧП к различным системам государственного устройства. И с этой точки зрения, изучение и восприятие международного опыта ГЧП в российских условиях не только возможно, но и необходимо. При этом надо, однако, помнить о том, что ГЧП как наука и практическая деятельность имеет свои фундаментальные правила, законы и принципы и что перекосы как в сторону слепого копирования зарубежных образцов, так и в сторону упора на «национальные особенности» одинаково плохи.

Международный опыт реализации проектов с применением механизмов взаимодействия государства и частного бизнеса довольно обширен: такие механизмы работают уже долгое время и постоянно совершенствуются. При этом стоит отметить, что темпы развития механизмов реализации проектов ГЧП в зарубежных странах весьма различны. Развитие механизмов реализации ГЧП в конкретном государстве можно разделить на три стадии (табл. 3).

Таблица 3 – Стадии развития механизмов реализации ГЧП

Стадия	Содержание стадии	Примеры стран
1	Разработка стандартов и законодательства в области ГЧП. Создание государственного органа по реализации ГЧП. Разработка структуры соглашений ГЧП. Создание системы взаимодействия. Построение открытого рынка для участников ГЧП. Использование опыта других стран	Россия, Китай, Индия, Бразилия, Бельгия, Финляндия, Дания, Чехия, Латвия, Венгрия, Чехия, Болгария, Словакия, Хорватия, Латвия, Мексика, Албания, ЮАР
2	Создание департаментов ГЧП в министерствах. Разработка новых концессионных моделей. Расширение рынка ГЧП. Стимулирование новых источников финансирования. Использование ГЧП для развития сектора услуг. Увеличение количества проектов ГЧП	США, Канада, Япония, Германия, Франция, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия, Португалия, Греция
3	Совершенствование моделей ГЧП. Совершенствование системы расчетов рисков. Увеличение жизненного цикла проектов ГЧП. Привлечение пенсионных и паевых фондов для участия в ГЧП. Совершенствование системы государственного участия в ГЧП. Совершенствование системы подготовки кадров для работы в системе ГЧП	Великобритания, Австралия, Ирландия

Как видно из таблицы 3, в настоящее время на третьей ступени развития ГЧП находятся лишь Великобритания и Австралия. Ирландия же только вступает на третью ступень развития ГЧП. На второй стадии — большинство развитых европейских стран (Франция, Испания, Италия, Греция, Германия), США, Канада, Япония и Новая Зеландия. На начальном, первом этапе развития рынка ГЧП включающем, в частности, разработку стандартов и законодательной базы для ГЧП, находятся страны Восточной Европы, Латинской Америки, а также страны СНГ, включая и Россию [44]. Как видно, ГЧП с различным успехом развивается во многих странах мира. Наибольшего распространения эта концепция достигает в странах с развитой рыночной экономикой и с устоявшимися традициями взаимодействия государства и частного сектора. Однако, несмотря на сходство многих позиций, в организации ГЧП в разных странах отмечаются и определенные различия [7].

Исследуя практику зарубежных проектов ГЧП, можно отметить, что в различных странах существуют свои отраслевые приоритеты. Так, в США такой отраслью являются автодороги, в Великобритании – здравоохранение и образование, в Германии – образование, в Италии, Канаде, Франции – здравоохранение. Страны-лидеры по количеству соглашений ГЧП в Европе распределяются следующим образом: на долю Великобритании приходится 39%, Франции – 17%, Германии – 13%, Испания – 12%, а доля прочих стран составляет 20% [30].

Обратимся к наиболее передовому опыту развития механизмов реализации ГЧП – в первую очередь это опыт Великобритании, которая является безусловным лидером по реализации проектов на основе ГЧП. Кроме того, она – одна из родоначальниц данного механизма. Рассматривая историю развития ГЧП в Великобритании, стоит отметить, что первые проекты появились в 1981 г. в связи с перестройкой лондонских доков. Затем в 1992 г. правительство Дж. Мейджора объявило о новой форме ГЧП – «Частная финансовая инициатива» (PFI – Рrivate Finance Initiative), заключающейся в том, чтобы передать частному сектору функции финансирования строительства (эксплуатации, реконструкции, управления и т. п.) государственных объектов производственной и социальной сферы. В 1997 г. пришедшее к власти лейбористское правительство Т. Блэра продолжило развитие государственно-частного партнерства [11].

Представитель государственного заказчика подписывает контракт с концессионной компанией, так называемой SPV (special purpose vehicle – юридическое лицо, обычно с ограниченной ответственностью, созданное специально для данного проекта ГЧП). Учредителями данного юридического лица являются частные инвесторы, обычно включающие в себя строительную и управляющую компанию, а также банк. В отдельных случаях государство также выступает в роли миноритарного инвестора.

Необходимо отметить, что сама концессионная компания зачастую является головной компанией холдинговой структуры, включающей еще две компании: строительную и управляющую. Заключив с государством основной контракт, головная компания для исполнения условий контракта привлекает по субподряду свои дочерние компании, которые, в свою очередь, могут привлекать внешних субподрядчиков. При этом указанные дочерние компании зачастую принадлежат учредителям головной компании.

Кроме инвестиций учредителей, концессионная компания также привлекает заемное финансирование. До последнего финансового кризиса такое финансирование производилось в первую очередь путем размещения облигаций, стоимость которых была ниже стоимости банковских кредитов. С 2010 г. объем банковских кредитов стал преобладать в структуре долгового финансирования проектов ГЧП, а сравнительно небольшие проекты зачастую полностью закрывают свою потребность в долговом финансировании за счет кредита одного банка. При этом необходимо отметить, что речь идет о т. н. senior loan (senior debt) – обязательстве, дающем банку приоритет перед другими кредиторами при расчете в случае банкротства заемщика. Кроме того, необходимо отметить, что после завершения строительства основных объектов ГЧП зачастую происходит перекредитование – снижаются риски проекта, следовательно, и стоимость кредита.

Сформированный таким образом консорциум инвесторов финансирует строительство, эксплуатацию и капитальный ремонт объекта ГЧП на протяжении всего жизненного цикла контракта (обычно 25–30 лет). В период действия контракта концессионная компания предоставляет оговоренные в контракте услуги, ранее предоставляемые государством, и получает вознаграждение от государства, строго привязанное к объему предоставленных услуг. При этом государственный заказчик разрабатывает так называемые «output specification» – критерии качества работы концессионной компании, в которых описаны конкретные количественные показатели, которых она должна достигнуть. Если на определенном этапе исполнения контракта концессионная компания перестает соответствовать указанным стандартам, государственные выплаты ей уменьшаются до тех пор, пока показатели не будут улучшены.

Если в течение оговоренного срока компания не выводит показатели на уровень стандартов, государственный заказчик разрывает контракт, а объект ГЧП переходит в государственную собственность. Следует отметить, что процедура разрыва контракта является достаточно сложной и применяется крайне редко – лишь как крайняя мера. Это связано с особенностями финансирования проекта: чтобы упростить привлечение долгового финансирования социально значимых проектов, государство гарантирует возврат долгов концессионной компании. Таким образом, в случае разрыва контракта государство должно будет погасить все имеющиеся обязательства и только лишь потом сможет получить объект ГЧП в собственность.

С учетом описанных выше моментов становится очевидна необходимость защиты государственных и общественных интересов, уровень которой в свою очередь напрямую зависит от того, каким образом составлен контракт. Именно поэтому на протяжении многих лет правительство Великобритании принимало последовательные шаги для создания типовой формы контрактов ГЧП, которые в данный момент и применяются на практике.

В 2011 г. Правительство Великобритании инициировало фундаментальную переоценку модели PFI. В результате в 2012 г. был представлен новый подход к реализации проектов ГЧП – PF2 (Private Finance – PF2), который должен обеспечить доступ к большему количеству источников акционерного и заемного финансирования, лучшие показатели соотношения цена-качество (Value for Money), прозрачность финансовых показателей проекта, ускорение конкурсных процедур и снижение их стоимости, а также большую гибкость в предоставлении услуг. Содержание реформ PF2 приведено в таблице 4.

Таблица 4 – Содержание реформ PF2

За более чем 20 лет существования PFI в Великобритании достигло финансового закрытия свыше 700 проектов общей стоимостью 55 млрд. фунтов стерлингов. В рамках данной концепции успешно строятся и развиваются школы, больницы, социальная инфраструктура, дороги, тюрьмы, объекты обороны, системы управления твердыми бытовыми отходами. По данным британского правительства, проекты ГЧП обеспечивают до 17% экономии для бюджета страны. На данный момент PFI – наиболее распространенная модель государственно-частного партнерства в Соединенном Королевстве, которую впоследствии стали применять и другие страны: Канада, Франция, Австралия, Португалия, Норвегия, Япония и др.

Характеристики

Список файлов ВКР