Диссертация (1173804), страница 29
Текст из файла (страница 29)
подробнее: Котляревский С.А. Указ. соч. С. 68; Жувенель Б. Власть. Естественнаяистория ее возрастания. Пер. с франц. В.П. Гайдамака и А.В. Матешук. М.: ИРИСЭН.Мысль, 2011. С. 217-219, 319.311См. подробнее об этом: Шугрина Е.С. Территориальное общественное самоуправление:институт власти или институт гражданского общества // Вестник академии права иуправления. 2017. № 1(46). С. 12-22; Чеботарев Г.Н.
Территориальное общественноесамоуправление в системе местного самоуправления // Конституционное имуниципальное право. 2013. № 11. С. 72-77.312По данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерациифункционируют порядка 27 тысяч территориальных общественных самоуправлений(лишь около 10% из них зарегистрированы в качестве некоммерческих организаций). См.:Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправленияв Российской Федерации (данные за 2016 г. – начало 2017 г.). Электронный ресурс http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (датапоследнего посещения 23.04.2018 г.).313Небольшое количество проводимых конференций граждан (собраний делегатов) (5,5тыс.
в 2016 г.) позволяет сделать вывод, что ТОС непосредственно осуществляется путемпроведения собраний граждан (85,9 тыс. в 2016 г.) См.: См.: Информационноаналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в РоссийскойФедерации (данные за 2016 г. – начало 2017 г.). Электронный ресурс http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (датапоследнего посещения 23.04.2018 г.).310144возможности его отнесения к одному из элементов гражданского общества:оно осуществляется по инициативе граждан, направленно на взаимодействиес органами местного самоуправления в целях обеспечения их прав иинтересов314.
Соответственно, деятельность органов ТОС может бытьнаправлена и на осуществление общественного контроля315.В продолжение анализа вопроса о субъектах общественного контроляотметим, что отнесение к их числу уполномоченных по правам в различныхсферахпредставляетсянеобоснованным316.Деятельностьданныхдолжностных лиц связана с осуществлением контроля в определенной сфере.Тем не менее, порядок их назначения, предусмотренный действующимзаконодательством, не подразумевает никакого участия со стороны граждани позволяет их отнести скорее к субъектам государственного, а необщественного контроля317.
В то же время, данный факт никак не умаляетважность и необходимость их деятельности, в том числе для построения вРоссии правового государства и гражданского общества и в сфереобеспечения законности и эффективности деятельности органов публичнойвласти.Шугрина Е.С. ТОС в системе институтов гражданского общества // Гражданское правов России и за рубежом. 2017. № 3. С. 13-17; Забелина Е.П. О научной концепциитерриториального общественного самоуправления // В сборнике: Территориальноеобщественное самоуправление в малых городах и сельских поселениях и еговзаимодействие с органами местного самоуправления: сборник материаловобщероссийской научно-практической конференции.
М.: ИТД «ПЕРСПЕКТИВА», 2017.С. 20-21.315Следует отметить, что, применительно к ТОС, к возможным субъектам общественногоконтроля относятся исключительно деятельность органов ТОС. Деятельность граждан приосуществлении ТОС также может быть направлена на реализацию общественногоконтроля, но в данном случае не представляется возможным говорить о новом субъектеобщественного контроля.316См.: Гриб В.В.
Актуальные проблемы нормативного закрепления системы субъектовобщественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальноеправо. 2016. № 1. С. 13-16.317См.: ст. 7 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «ОбУполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9.Ст. 1011; ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных позащите прав предпринимателей в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст.
2305.314145Кроме того, в соответствии с Законом об основах общественногоконтроля в целях осуществления общественного контроля допускаетсясоздание:1)общественных наблюдательных комиссий;2)общественных инспекций;3)группобщественногоконтроляииныхорганизационныхструктур общественного контроля.Законодательопределяетданныеформированиявкачествеорганизационных структур общественного контроля, но не относит ихнепосредственно к субъектам общественного контроля. Порядок ихформированияпозволяетсделатьвывод,чтоонинеявляютсянепосредственными субъектами общественного контроля. Так, например,общественныенаблюдательныекомиссииформируютсяСоветомОбщественной палаты Российской Федерации318. В то же время, данныеструктурыобщественногоконтролянаделеныопределеннымиполномочиями, реализация которых направлена на обеспечение законности иэффективности в публично-правовой сфере.
Развитая сеть общественныхнаблюдательных комиссий выступает одним из гарантов соблюдения правчеловека в местах принудительного содержания319. Но природа деятельностиобщественных наблюдательных комиссий, не позволяет относить их ксубъектам общественного контроля.Представляется, что отнесение к субъектам общественного контроляобщественных палат (советов), которые создаются в Российской Федерациина всех территориальных уровнях, является достаточно условным.
Этообъясняется тем, что в их формировании принимает достаточно активноеСт. 7 Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле заобеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам,находящимся в местах принудительного содержания» // СЗ РФ.
2008. № 24. Ст. 2789.319По данным Общественной палаты Российской Федерации на 2017 г. в Россииосуществляют свою деятельность в сфере общественного контроля 83 общественныенаблюдательные комиссии.318146участие государство, что негативно сказывается на их самостоятельности инезависимости320.
Они не могут в полной мере осуществлять контрольнуюфункцию в отношении государства. Важным шагом, позволяющим повыситьроль общественных палат (советов) при осуществлении общественногоконтроля, является изменение их роли в этом процессе.Считаем спорным отнесение к субъектам общественного контроля иорганов местного самоуправления321. Местное самоуправление представляетсобой наиболее приближенный к населению уровень публичной власти.Соответственно, органы местного самоуправления также являются органамипубличной власти, что не позволяет их рассматривать в качестве субъектовобщественного контроля.При определении субъектов общественного контроля необходимоучитывать тот факт, что его сущностной характеристикой являетсяинициативность, и участие в реализации общественного контроля должнобыть инициативой самого субъекта и не может предусматриваться в качествеего обязанности.Первичным субъектом общественного контроля являются граждане.При этом, общественный контроль не подразумевает принятие имиокончательного решения, завершается подготовкой итогового документа спредложениями,направленныминаобеспечениезаконностииэффективности деятельности в публично-правовой сфере, а принятиерешения по этому вопросу остается в компетенции соответствующих органови организаций.
Это позволяет относить к субъектам общественного контроляиностранных граждан и лиц без гражданства.В то же время, его реализация подразумевает участие организованнойгруппыграждан.Соответственно,системасубъектовобщественногоконтроля включает в себя следующие элементы:Полещук А.С. Конституционно-правовые основы общественного контроля вРоссийской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид.
наук. М., 2012. С. 20.321См.: Полещук А.С. Конституционно-правовые основы общественного контроля вРоссийской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. Москва, 2012. С. 27-28.3201471)субъекты, формируемые непосредственно для осуществленияобщественногоконтроля(группыграждан),деятельностькоторыхпрекращается по окончании его реализации – неинституционализированныесубъекты общественного контроля;2)субъекты, осуществляющие свою деятельность на постояннойоснове и для которых реализация общественного контроля может неотноситься к основному виду деятельности (некоммерческие организации, втомчислеобщественныеобъединения,органыТОСит.д.)–институционализированные субъекты общественного контроля.Контроль со стороны указанных субъектов в большей мере относится кобщественному.
Это обусловлено их негосударственной природой, котораяможет выступать гарантией их независимости, и вытекающей из этоговозможностьюреализацииконтрольныхмероприятийвотношениидеятельности в публично-правовой сфере. В этой связи целесообразно в ст. 9Закона об основах общественного контроля закрепить, что субъектамиосуществления общественного контроля являются граждане, а деятельностьобщественныхпалат(советов)должназаключатьсявоказанииорганизационно-правовой поддержки гражданам, участвующим в реализацииконтрольных мероприятий.Следующим элементом, входящим в систему общественного контроля,являетсяегообъект.Исходяизлегальногоопределения,объектобщественного контроля включает в себя:1)общественные отношения, складывающиеся при контроле задеятельностьюоргановгосударственнойвласти,органовместногосамоуправления;2)общественные отношения в сфере реализации контроля задеятельностью государственных и муниципальных организаций, иных148органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральнымизаконами отдельные публичные полномочия322.Анализ легального определения общественного контроля позволяетсделать вывод, что законодатель руководствуется субъектно-деятельностнымподходом при определении объекта общественного контроля323.
В качествеобъекта общественного контроля выступает именно деятельность специальноопределенных субъектов, что представляется вполне обоснованным324.Перваяобщественногогруппаобщественныхконтроля,включаетотношений,всебявходящаявдеятельностьобъекторгановгосударственной власти и органов местного самоуправления (деятельностьорганов публичной власти)325.Второйэлементобъектаобщественногоконтролясвязансдеятельностью государственных, муниципальных организаций, иных органови организаций, наделенных в соответствии с федеральными законамиотдельными публичными полномочиями.
Такой подход законодателяобусловлен тем, что органы публичной власти осуществляют передачу рядаполномочий по осуществлению государственных и муниципальных услугспециально созданным для этого государственным и муниципальнымучреждениям и иным организациям326.Если для первой категории общественных отношений определяющимявляется осуществление публичной власти, тодля второйгруппыСм. ч. 1 ст. 4 Закона об основах общественного контроля.Иной подход см.: ст. 2 Закона Пермской области от 21 декабря 2011 г.
№ 888-ПК «Обобщественном (гражданском) контроле в Пермском крае» // Бюллетень законов Пермскогокрая, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края,исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2011. № 52.324См. об объекте общественного контроля: Гриб В.В. Нормативное закрепление инаучное видение системы объектов общественного контроля // Юридическое образованиеи наука. 2016. № 3.
С. 154-160.325См. подробнее о системе органов публичной власти: Шугрина Е.С., Нарутто С.В.,Заболотских Е.М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование иправоприменительная практика: учебник для магистров. М.: Издательство Юрайт, 2016.С. 10-29.326См. подробнее об этом: Зубарев С.М. Указ. соч. С. 20-26322323149общественныхотношенийтакимэлементомявляетсяосуществлениепубличных полномочий. Следовательно, для точного определения, какаяименно деятельность входит в объект общественного контроля, необходимосначала определиться с тем, что понимать под публичными полномочиями327.Деятельность по осуществлению отдельных публичных полномочий невсегдасвязанагосударственныхпубличнойивластью,муниципальныхноуслуг.подразумеваетДелегированиеоказаниеданныхполномочий выступает в качестве основания для включения деятельностиподобных органов и организаций в объект общественного контроля.В юридической науке существует мнение, что общественный контрольне сводится только к сфере деятельности государства.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
