Диссертация (1173802), страница 21
Текст из файла (страница 21)
В целом же,предлагаются революционные изменения земельно-правового регулирования,направленныхрегулированием,нааустранениетакжепротиворечийобеспечениемеждупрозрачностивотраслевымотношенияхсобственности на земельные участки.Какуказываетсявпояснительнойзапискекпроектузакона,«...правоприменительная практика показывает, что деление земель накатегории как основание определения их правового режима имеет ряднедостатков. Так, для изменения разрешенного использования земельногоучастка в настоящее время в большинстве случаев необходимо принятиесоответствующими органами власти двух решений: об изменении категорииземельного участка и об изменении его разрешенного использования. Приэтом различаются не только порядок и основания для изменения категории и160Законопроект № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельныезаконодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов(отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации» [Электронный документ].ГосударственнаяДума:Официальныйсайт.Режимдоступа:http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=465407-6, свободный.
Проверено 06.09.2017.103разрешенногоиспользованияземельногоучастка,ноиорганыгосударственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченныена принятие таких решений. На практике это создает затруднения дляправообладателей земельных участков. Следует также отметить, чтокатегории земель изменяются в соответствии с утвержденными документамитерриториального планирования и дублируют в общем виде правилаземлепользования и застройки.
Поэтому принятие решений об изменении илиустановлении категории земель является излишним... Кроме того, различиемежду категориями земель постепенно сокращается. Так, на землях лесногофонда можно вести сельское хозяйство, размещать порты, вести добычуполезных ископаемых, на землях сельскохозяйственного назначения осуществлять дачное, а по сути жилищное, строительство, на земляхнаселенных пунктов допускается любая деятельность.
Это также являетсяподтверждением того, что необходимость деления земель на категории приналичии института разрешенного использования земельных участковутрачивает свой смысл»161.В обоснование законопроекта авторы ссылаются на европейский опыт:«существующее в российском земельном праве понятие «категория земель» неимеет аналога в европейских системах правового регулирования, где видиспользования земель устанавливается по результатам утверждения планаразвития территории и не может быть значительно изменен (по крайней мере,не должен вступать в противоречия с установленным планом)»162.Законопроект вызывает обоснованную критику по целому рядуоснований.
Так, Е.А. Ушакова справедливо отмечает, что «весьма опаснымпредставляется нечеткое решение вопроса о запрете на приватизациюземельных участков в составе земель общего пользования. С одной стороны,161Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодексРоссийской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода отделения земель на категории к территориальному зонированию». [Электронный документ]. ГосударственнаяДума:Официальныйсайт.Режимдоступа:http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=465407-6, свободный.
Проверено 05.09.2016.162Там же.104можно констатировать отсутствие намерения разработчиков законопроектаустранить этот запрет: так, отменив нормы гл. XV ЗК РФ (включая и ст. 85),законопроект не вносит изменений в ч. 8 ст. 27 ЗК РФ и ч. 8 ст. 28 ФЗ «Оприватизации государственного и муниципального имущества». С другойстороны, включение в ЗК РФ новой нормы общего характера взамен ч. 12 ст.85 не предусмотрено»163.По мнению Общественной палаты, «переход от деления земель накатегории к территориальному зонированию невозможен без осуществлениясоответствующего комплекса мероприятий, а также иных действий органовгосударственной власти, направленных на реформирование зонированияземель»164.Не углубляясь в дискуссию относительно целесообразности иобоснованности перехода от деления земель на категории к территориальномузонированию, хотелось бы высказать сомнения в том, что предлагаемаяновация устранит пробелы и противоречия в правовом регулировании режимаобщего землепользования на земельных участках, ныне отнесенных к землямразных категорий.Безусловно, замысел законодателя в известной степени устранитпротиворечия между отраслями права, упомянутые выше.
В то же время,однако, переход к единому понятийному аппарату на базе терминологии инормативных установлений ГрК РФ, предлагаемый авторами законопроектабезусловно, может вступать в определенное противоречие с сущностьюотношений в сфере общего землепользования, сложившейся практикеустановления режима общего землепользования на земельных участкахразличных категорий, а не только земель населенных пунктов.163Ушакова Е.А. Указ. соч. С. 80.Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизыпроекта федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерациии отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категориик территориальному зонированию». [Электронный документ].
Общественная палата РФ: Официальный сайт.Режимдоступа:http://www.opso66.ru/upload_files/3-zaklyuchenie-op-rf-po-rezultatam-obshchestvennoyekspertizy-proekta-fz-465407-6-o-vnesenii-izmeneniy-v-zk-rf-i-otdelnye-zakonodatelnye-akty-rf.pdf, свободный.Проверено 05.09.2016.164105При этом, в литературе, как было показано ранее, присутствуетопределенное единство мнений о том, что приоритет в регулированииотношений в сфере общего землепользования должен принадлежать нормамЗК РФ.
ГрК РФ, в свою очередь, не содержит детальной регламентацииправового режима территорий общего пользования, специальные нормы вградостроительномзаконодательственеурегулированы.Темсамым,возможная отмена деления земель на категории, как представляется, едва лидолжна затрагивать земли общего пользования, - отсылка к нормам итерминологиигражданскогозаконодательстванетолькоявляетсясомнительной с теоретических позиций, но и не будет способствоватьупорядочению правоприменительной практики.В завершение параграфа представляется необходимым рассмотретьтакжевопросотом,возможнолиустановлениережимаобщегоземлепользования на землях запаса.Как известно, в соответствии с ч. 1 ст. 102 ЗК РФ, «к землям запасаотносятся земли, находящиеся в государственной или муниципальнойсобственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, заисключением земель фонда перераспределения земель 165 ».
Соответственно,исходя из формы собственности на земли запаса, имманентно определяющейее категорию, установление общего землепользования возможно на основаниич. 1 ст. 262 ГК РФ, если государство (муниципальное образование) в лицекомпетентных органов не установит ограничения, то есть, не закроетсоответствующий участок для общего доступа. Установление публичногосервитута, для публичного доступа к участкам земли, входящими в составземель запаса, за исключением земель фонда перераспределения земель, нетребуется. Поскольку в соответствии с ч. 3 ст.
80 ЗК РФ, использование земельфонда перераспределения земель осуществляется в соответствии с порядкомиспользования земель сельскохозяйственного назначения, то режим общегоземлепользования на таких участках регулируется аналогично регулированию165Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 11.08.2017)106общегоземлепользованиянаучастках,относящихсякземлямсельскохозяйственного назначения.Подводя итоги исследованию правовых характеристик земель срежимом общего землепользования, можно отметить, что данный режимможет быть установлен на земельных участках, отнесенных почти к любойкатегории земель, а на тех земельных участках, где данный режим невозможен(например, на землях промышленности) возможно установить публичныйдоступ публичным сервитутом либо волеизъявлением собственник. При этом,в значительном числе случаев установление режима общего землепользованиявозможнонаоснованиинормотраслевогозаконодательства,предполагающего свободный доступ граждан к объектам, расположенным натаких участках.
В ряде случаев правовые режимы земельных участков ирасположенных на них объектах не совпадают, что приводит к объективнымзатруднениямвосуществленииобщегоземлепользования.Вызываетсомнения, что отказ от разделения земель на категории с последующейзаменой категории «земли общего пользования» на «территории общегопользования» в ЗК РФ позволит надлежащим образом урегулировать коллизиив правовом регулировании земельных участков с режимом общегоземлепользования, ныне отнесенных к землям различных категорий.Напротив, представляется целесообразным провести систематизацию иунификацию законодательства об общем землепользовании, установить вкодифицированномзаконодательстваактек(ЗКРФ)общественнымпорядокпримененияотношениямпоотраслевогоповодуобщегопользования земельными участками, относящимися к землям различныхкатегорий,накоторыхрасположеныобъектыводопользования,лесопользования, охотничьи угодья.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
