Диссертация (1173681), страница 16
Текст из файла (страница 16)
Кутафина и В.И. Фадеева, «народная правотворческаяинициатива – это новый демократический институт, который не знало нашепрежнеезаконодательствооместныхорганахвласти.Возможностьиспользования данного института муниципальной демократии была впервыепредусмотренаЗакономобобщихпринципахорганизацииместногосамоуправления… Народная правотворческая инициатива как институт прямойдемократии позволяет гражданам активно участвовать в выработке решений повопросам жизнедеятельности населения муниципального образования, предлагатьсобственные варианты разрешения тех или иных проблем местной жизни».155В.И.
Васильев выделяет правотворческую инициативу граждан в качестведемократического института, который реализует одну из главных задачмуниципальной реформы – приближение населения к власти156.Е.С. Шугрина также относит народную правотворческую инициативу кинституту муниципальной демократии157.Л.А. Нудненко отмечает, что «народная правотворческая инициативаявляется формой непосредственного осуществления определенной закономгруппой граждан местного самоуправления посредством внесения ими проектаправового акта по вопросам местного значения, отмены или изменения ранеепринятыхнормативно-правовыхсоответствующейинициативыактовнадляместныйпоследующегореферендумиливынесенияпринятиепредставительным органом местного самоуправления»158.155Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.
М.: Юристъ, 2002. С. 193.См.: Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М.: Юстицинформ, 2012. С. 270.157См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007. С.170.158Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3.C. 28–36.15679Предлагаются также и довольно своеобразные определения, раскрывающиенародную правотворческую инициативу на муниципальном уровне черезтерминологию законодательного процесса, характерную для других уровнейпублично-территориальных образований: «Правотворческая инициатива гражданкак форма участия населения в осуществлении местного самоуправленияпредусматривается законодательством на местном уровне власти и на уровнесубъектов Российской Федерации и является формой народовластия, реализуетсяв форме внесения в законодательный (представительный) орган власти проектаправового акта инициативной группой граждан, который составляется имисамостоятельно»159.Несмотря на фигурирующий в законе термин «правотворческая инициативаграждан» в науке предлагается использовать иные понятия для обозначенияправотворческих инициатив граждан на муниципальном уровне.
В частности,предлагается использовать термин «правотворческая народная инициатива»: «Подправотворческойнароднойинициативойследуетпониматьсовокупностьрегулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся врезультате деятельности граждан по поводу разработки и внесения в органыместного самоуправления проектов правовых актов по вопросам местногозначения».160Однако есть и другие мнения, так, по мнению В.В. Пылина, «народнаяправотворческая инициатива – это новая форма представительной демократии наместном уровне»161. С последней точкой зрения крайне тяжело согласиться, таккак именно в народной правотворческой инициативе можно проследить теснуюсвязь двух институтов народовластия.Такая связь проявляется в том, что, с одной стороны, народная159Винник Н.В.
Правотворческая инициатива и опрос граждан как формы участия населения в осуществленииместного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 10. С. 43–45.160Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового.М.: Юриспруденция, 2015. С. 157.161Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс»,2003.
С. 135.80правотворческаяинициатива,безсомнения,являетсянепосредственнымнародовластием, так как результатом выдвижения инициативы помимо проектанормативногоправовогоактаявляетсяпублично-правовоерешениеинициативной группы (граждан, группы граждан) о передаче инициативы ссоблюдением всех установленных условий. Данное решение влечет за собойобязательноерассмотрениеинициативысоответствующимкомпетентныморганом на открытом заседании в соответствии с правилами рассмотрения ипринятия правовых актов (как правило, представительным) и вынесение по нейитоговогомотивированногоправотворческаярешения.инициативаСимперативнодругойстороны,предусматриваетнароднаятольконеобходимость принятия и рассмотрения инициатив, однако окончательноерешение принимают соответствующие компетентные органы власти.В зарубежной юридической науке часто наблюдаются те же проблемы, чтои в отечественной: отсутствует адекватный категориальный и понятийныйаппарат, не всегда точно дифференцируются институты народовластия162.
Вместес тем народную правотворческую инициативу многие зарубежные исследователиотносят к прямой демократии163.Таким образом, стоит согласиться с авторами, которые выделяют народнуюправотворческую инициативу в качестве института (формы) непосредственногонародовластия,вместестемнельзяотрицатьнеразрывнуюсвязьспредставительной демократией. В этом смысле необходимо присоединиться кмнению В.В.
Комаровой, выделяющей народную правотворческую инициативу врегулятивные формы народовластия. Таким образом, народная правотворческаяинициатива является институтом непосредственного народовластия, являющегося162David Altman Direct democracy worldwide // Cambridge University Press. New York. 2011. P. 6.См.: Zoltan Tibor Pallinger, Bruno Kaufman, Wilfried Marxer, Theo Scheller Direct Democracy in Europe; Philip L //GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden, 2007; Dubois, Floyd Feeney Lawmaking by initiative: issues, options andcomparisons // Agathon Press, New York, 1998; Thomas Cronin Direct Democracy: The Politics of initiative, Referendumand Recall // Twentieth Century Fund, 1989; Maija Setala, Theo Schiller Citizens’ Initiatives in Europe // PalgraveMacmillan, New York, 2012; Josef F. Zimmerman The initiative: Citizens lawmaking // State University of New York,New York, 2014; Frederic Jesup Stimson Popular law-making: A study of the origin, history, and present tendencies oflaw-making by statute // The Lawbook Exchange, Ltd, New Jersey, 2001.16381составной частью института народовластия, который, в свою очередь, являетсяструктурнойчастьюболеебольшогоинститута(подотрасли)«основыконституционного строя».Утверждение о выделении народной правотворческой инициативы вкачествеотдельногоконституционно-правовогоинститутапорождаетнеобходимость рассмотрения вопросов об ее отграничении от иных смежныхинститутов непосредственного народовластия.Так, в первую очередь необходимо рассмотреть взаимосвязь с правомграждан на обращение в органы публичной власти.
Федеральный закон от02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РоссийскойФедерации» установил такую форму обращения граждан, как предложение. Подпредложением понимается «рекомендация гражданина по совершенствованиюзаконов и иных нормативно-правовых актов, деятельности государственныхоргановиоргановместногосамоуправления,развитиюобщественныхотношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельностигосударства и общества»164. Обращения во всех своих формах (заявления,предложения, жалобы) могут направляться как индивидуально, так и коллективно(в литературе коллективные обращения часто называют петициями, однакозаконодательданныйтерминнеиспользует).Закономустанавливаютсятребования об обязательности рассмотрения обращений граждан, а такжеоснования отказа в обращении.Народная правотворческая инициатива имеет много общего с институтомправа на обращение в органы публичной власти, однако не тождественна ему.Так,предметомнароднойправотворческойинициативыявляютсянесформированные концептуальные идеи нормативно-правовых актов, проектынормативно-правовых актов, проекты поправок к нормативно-правовым актам, атакже предложения о принятии, отмене или изменении нормативно-правовых164Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред.
от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений гражданРоссийской Федерации» // «Российская газета», № 95, 05.05.2006.82актов, принятие которых входит в компетенцию органов публичной властиразных уровней (в зависимости от уровня подачи инициатив), поддержанныеустановленным в законе или иным нормативно-правовом акте числом граждан.Предмет обращений значительно шире. В него входят жалобы на действияорганов и должностных лиц, предложения о рассмотрении любого вопроса,имеющего общественное значение для всего или части населения, коллективноетребование отчета должностного лица и тому подобное. Тем не менее обращениевформепредложения,поданноегражданами,являетсявсеголишьрекомендацией, которая не обеспечена собственной процедурой и требованиямиоб обязательном публичном порядке ее рассмотрения представительнымиорганами. С.А.
Авакьян также приводит аргументы для обособления народнойправотворческой инициативы от права на обращения в органы власти: «Вопервых, в просто коллективном обращении (петиции) его предметом будет,скажемтак,обычнаяпроблема,ионаможетбытьразрешенаправоприменительным решением органа государственной власти, местногосамоуправления или же он начнет подготовку своего нормативного акта. Принародной правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос опринятии нормативного акта.
Они готовят проект акта, и сбор подписей идет зато, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом важнейшееотличие от просто коллективного обращения по общественно значимомувопросу). Во-вторых, при народной правотворческой инициативе предполагаетсязначительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержкупроекта нормативного правового акта, причем с использованием подписноголиста установленной формы. А для органа власти может быть определенпредельный срок, в рамках которого надо отреагировать на правотворческуюинициативу»165.В науке существуют и иные точки зрения, так, Н.А. Любимов высказываетмнение о том, что народная правотворческая инициатива отчасти регулируется на165См.: Там же.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
