Диссертация (1138902), страница 71
Текст из файла (страница 71)
18, ч. 1и 2 ст. 19, 1 и 2 ст. 46, ч. 3 ст. 55 Конституции оспариваемые законоположения, втой мере, в какой они - в нарушение требования формальной определенностизакона - не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органамипрокуратуры проверки исполнения законов НКО, а также не регламентируютконкретныесрокиисполнениятребованийпрокурораприналичииадминистративной ответственности за их неисполнение в установленный срок.При этом Суд обязал законодателя внести в правовое регулированиеотношений, связанных с осуществлением прокуратурой надзора за исполнениемзаконов, соответствующие изменения, в том числе определить предельные срокипроведения проверочных мероприятий и сроки исполнения проверяемымиорганизациями требований прокурора о представлении необходимых документов,материалов, статистических и иных сведений. А впредь до внесения вдействующее законодательство надлежащих изменений разумность этих сроковподтверждается либо опровергается при рассмотрении соответствующих споровсудами, имея в виду, что бремя доказывания их разумности лежит на прокуроре.При этом в качестве ориентира при определении разумности этих сроков Судобозначил соответствующие положения Федерального закона «О защите правюридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении288 государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».Несмотря на вклад Конституционного Суда в ограничение прокурорскогонадзора правовыми рамками, защиту основных прав НКО в данном деле нельзяпризнать всесторонней и полноценной.
Обращают на себя внимание некоторыепозиции Суда, которые, как представляется, не могут считаться эффективными спозиций отстаивания конституционных прав и законных интересов организаций.Так, неубедительно звучат суждения Конституционного Суда относительноконституционности трактовки положений закона об основаниях прокурорскойпроверки.Согласнооспариваемойнормепроверкиисполнениязаконовпроводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации офактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Цементируясложившееся на практике расширительное толкование данной норм, Судпосчитал,чтослужащаяоснованиемдляпринятиямерпрокурорскогореагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как впоступающих в органы прокуратуры обращениях, так и в любых открытыхисточниках.
Причем характер возложенных на прокуратуру публичных функций,связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременноговосстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и ихобъединений, предполагает, по мнению Суда, что органы прокуратуры должныадекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств наставшие известными факты нарушения законов независимо от источникаинформации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно.Таким образом, Суд признал допустимость осуществления прокурорского надзораза исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (такназываемые инцидентные основания), но и в инициативном порядке.Из правоприменительной практики следует, что на основании оспариваемыхнорм проверка может проводиться по усмотрению прокурора на основанииинформации, размещенной в Интернете. При этом указанные законоположения неопределяют перечень источников информации, которая поступает в органыпрокуратуры и может явиться поводом для реагирования, не содержат требования289 о достоверности такой информации.
Такая размытость оснований проверкисоздает условия для произвольных, а также несоразмерных ограничений идезорганизации деятельности проверяемых, приводит к отвлечению ресурсовНКОнаобслуживаниеперманентныхинепредсказуемыхпроверочныхмероприятий677. По нашему мнению, такая интерпретация нормы не отвечаетпринципу правовой определенности, поскольку влечет расширительное и неподлежащее адекватному восприятию толкование ограничений основных прав исвобод, что недопустимо согласно правовой позиции Суда, обозначенной ранее.Наличиеупрокуратурыфактическинеограниченныхвозможностейинициирования проверок не отвечает и минимальным гарантиям защиты правфизических и юридических лиц при осуществлении прокурорского надзора, признанным на уровне Совета Европы, согласно которым проведение провероквозможно лишь при доказанности наличия разумных и объективных основанийполагать, что проверяемый субъект нарушает свои правовые обязательства678.Обращаясь к филологическому толкованию, О.
М. Олейник верно замечает,что по смыслу указанной нормы информация должна поступить в органыпрокуратуры от иных лиц, а не от самой прокуратуры679. Поэтому, нампредставляется, что в данном случае в целях защиты конституционных прав Судуследовало сохранить в законе текст рассматриваемой нормы, восстановив егобуквальную конституционную интерпретацию, признав законными толькоинцидентные основания проведения прокурорских проверок.Не менее важен вопрос о соотношении контрольно-надзорных полномочийпрокуратурыиспециализированныхведомств.КонституционныйСуд,сославшись на исторически сложившуюся роль и предназначение прокуратуры вправовойсистемеРоссии,ееправовыетрадиции,самостоятельность 677Вынесено решение по делу НКО. 17 февраля 2015 года Конституционный Суд Российской Федерации вынесрешение по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуреРоссийской Федерации» // Прокурор.
2015. № 1. - Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Версия 2018.678См. об этом: Заключение АНО «Институт права и публичной политики» о соответствии положений пункта 1статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»международно-правовым стандартам надзорной деятельности прокуратуры. – [Электронный ресурс]. – URL:http://ilpp.ru/netcat_files/userfiles/NKO_proverki_Amicus%20Curiae%20Brief.pdf (по состоянию на 12.04.2018 г.).679Олейник О.М.
Формирование правовой определенности и стабильности в сфере государственного контроля(надзора) за бизнесом // Закон. 2016. N 11. - Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Версия 2018.290 прокурорского надзора по отношению к специальному (ведомственному)государственному контролю (надзору), не усмотрел в этом пересеченииконтрольных полномочий нарушения Основного закона, поскольку тем самым, повыражениюСуда,вдеятельностиНКОгарантируетсяподдержаниеуниверсального режима конституционной законности.Проблема состоит в том, что параметры контроля (соблюдение КонституцииРФ и исполнение законов) в отношении НКО у прокуратуры и Министерстваюстиции РФ одинаковы и повторяют друг друга680.
Всеобъемлющие полномочияпрокурора и неясность предмета прокурорского надзора не позволяют провестичеткую границу между компетенцией прокурора и иных проверяющих органов.Подобное дублирование влечет за собой увеличение плотности и интенсивностипроверочных мероприятий в отношении НКО, проводимых различнымиконтрольными органами, что свидетельствует о чрезмерном вмешательстве всвободудеятельностиобъединений,препятствующемнормальнойихдеятельности, и не отвечает конституционно значимым целям.Нагляднымпримеромнесовершенствасоотношениякомпетенциипрокуратуры и других контролирующих органов служит то факт, чтоширочайший предмет надзора по факту не позволяет прокурору самостоятельнопроводить проверку.
Причина этого кроется в отсутствии у прокуроранеобходимых специализированных познаний о регулировании различных сфержизнедеятельности. Поэтому на практике прокурор собирает под предметпроверкиспециалистовсоответствующихведомств,осуществляющихспециализированный государственный контроль, которые по факту и оцениваютсоответствие деятельности объединения законодательству в соответствующейобласти.
Тем самым с помощью прокуратуры в обход действующегозаконодательства, устанавливающего основания и периодичность контрольныхмероприятий, фактически увеличивается число ведомственных проверок НКО.Между тем ключевым с точки зрения верховенства права критериемправомерности надзорных полномочий прокуратуры является их соответствие 680Там же.291 принципу разделения властей, который призван исключить необоснованноевторжение прокуроров в компетенцию иных государственных органов. Вевропейской практике принцип разделения властей означает, что реализацияпрокуратурой своих функций вне уголовно-правовой сферы, включая общийнадзор, рассматривается как исключение из правила для тех случаев, когдааналогичные функции не могут быть осуществлены иными органами681.И, наконец, пожалуй, самое одиозное и наделавшее шума дело, в которомосновные права и свободы объединений граждан не получили должнойконституционно-судебной защиты – это так называемое дело о проверкеконституционности закона «об иностранных агентах»682.Предметом обращений в Конституционный Суд послужили поправки,внесенные в федеральные законы «О некоммерческих организациях» и «Обобщественных объединениях», в соответствии с которыми было введено новоепонятие - некоммерческая организация, выполняющая функции иностранногоагента, под которой понимается российская НКО, получающая денежныесредства и иное имущество от иностранных источников, и участвующая, в томчисле в интересах иностранных источников, в политической деятельности,осуществляемой в России.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
