Диссертация (1138850), страница 11
Текст из файла (страница 11)
В частности Президент Российской Федерации в одном из своихпоследних обращений к Федеральному Собранию Российской ФедерацииВ.В.Путин отмечал низкое качество государственного управления, так как«знание чиновниками современной науки управления – это все еще оченьбольшая редкость»68.Программное бюджетирование стало тем вектором развития, которое могловывести финансовую дисциплину, управление общественными финансами,планирование и исполнение бюджета на новый качественный уровень.
Вместе стем, до настоящего времени не проведена комплексная бюджетная реформа,направленная на разработку, внедрение и оценку внедрения какой-либо моделипрограммного бюджетирования.Среди правовых недостатков построения программного бюджетирования вРоссийской Федерации и в субъектах Российской Федерации, имеющихсистемный характер, можно выделить следующие.1)ВзаконодательствеРоссийскойФедерацииприпланированиигосударственных программ Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации не закреплен подход по анализу и оценки альтернативных путейдостижения целей и задач государственного развития.2)Системанормативногоправовогорегулированияпланированиярасходных обязательств учитывает лишь первоначальные затраты на достижениезаданного результата, при этом не учитываются прямые и косвенные затраты,которые учитываются в дальнейшем в новых расходных обязательствах.
Приэтом, исходя из их правовой природы, они могут учитываться в первоначальномрасходном обязательстве.Скрынникова Н.В., Чварнукова Е.В. О сущности программно-целевого бюджетирования на местном уровне вРоссийской Федерации – Режим доступа: http://litterref.ru/rnaujgyfsyfsatymer.html (Дата обращения: 01.02.2017).68Мнение Путина о чиновниках // ЗАО «Газета.Ру» (1999-2016) - Главные новости дня. - Режим доступа:http://www.gazeta.ru/2002/08/13/mnenieputina.shtml (Дата обращения 01.02.2017).67553) При исполнении расходных обязательств законодательством РоссийскойФедерации не до конца закреплена система критериев оценки эффективностидостигнутого результата.4) Отсутствует законодательно закрепленная система государственногофинансового аудита (контроля) за планированием и исполнением расходныхобязательств.5) По большинству отраслей экономики не произведен комплексный анализпринятых ранее решений по их развитию при планировании государственныхпрограмм, что создает риски повторения уже сделанных ошибок, либозаконодательством не закреплена обязанность проведения такого анализа.6) Законодательство Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации не содержит методологии по планированию и достижению заданныхрасходными обязательствами результатов.В период 2012 – 2015 годов в Российской Федерации были предприняты рядположительныхшаговпоупорядочиваниюсистемыпрограммногобюджетирования в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.Построение программного бюджетирования в своей основе имеет триосновополагающих уровня нормативно-правового регулирования в РоссийскойФедерацииисубъектахРоссийскойФедерацииваспектахрасходныхобязательств.Первый уровень «Планирование расходных обязательств»:1) разработка и принятие документов стратегического планирования, гдеопределяются приоритетные задачи и функции государства;2) разработка проектов государственных программ;3) разработка проекта закона о бюджете.Второй уровень «Исполнение: расходных обязательств»:1) закон о бюджете;2) государственные программы;3) адресные инвестиционные программы.56Третий уровень «Контроль за исполнением: государственный финансовыйаудит (контроль)» включает такие нормативные правовые акты как Федеральныйзакон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительныхоргановгосударственнойвластисубъектовРоссийскойФедерации»; Положения о контрольных управлениях глав субъектов РоссийскойФедерации;Нормативно-правовыеактыоргановисполнительнойвластисубъектов Российской Федерации об организации органов внутреннего аудита(контроля); Законы субъектов Российской Федерации «О контрольно-счетныхорганах»; нормативно-правовые акты органов исполнительной власти и другие.Еще одним уровнем, возможно, выделить составление отчетности обисполнении расходных обязательств.
Но выделенный уровень носит техническийхарактер, а его содержание сводится к установлению форм бюджетнойотчетности.При этом в Российской Федерации наблюдается единство правовыхподходов к построению программного бюджетирования, как на федеральномуровне,такинарегиональномуровне.Наразвитиепрограммногобюджетирования в субъектах Российской Федерации решающее влияниеоказывает федеральный уровень. На наш взгляд, существующая модельпрограммного бюджетирования в Российской Федерации имеет свои резервыразвития и может быть использована на долгосрочной основе при внесении в нееряда правок.Центральнымэлементомпостроенияпрограммногобюджетированияявляются государственные программы Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации.Определение понятий государственных программ Российской Федерации исубъектов Российской Федерации содержатся в Федеральном законе от 28 июня2014 г.
№ 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»69.О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 28 июня 2014г. № 172-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 июня 2014 г.: одобр. Советом Федерации Федер.Собр. Рос. Федерации 26 января 2015 г.: по сост.
на 1 февраля 2017 г. // Собрание законодательства РоссийскойФедерации. – 2014. № 26. – ст. 3378.6957В соответствии с ним под государственной программой РоссийскойФедерации понимается документ стратегического планирования, содержащийкомплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокамосуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственнойполитики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственныхфункций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфересоциально-экономического развития и обеспечения национальной безопасностиРоссийской Федерации.Государственная программа субъекта Российской Федерации определяетсякак документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемыхмероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителями ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей ирешениезадачсоциально-экономическогоразвитиясубъектаРоссийскойФедерации.В более чем 80 % субъектов Российской Федерации приняты законысубъектов Российской Федерации «О стратегическом планировании в субъектеРоссийской Федерации»70.Исходя из вышеуказанных определений следует, что государственныепрограммывРоссийскойФедерацииявляютсяитоговымдокументомпрограммного бюджетирования.Из недостатков определения понятия государственных программ можновыделить «неопределенность» правовой конструкции словосочетания «наиболееэффективное».
В Российской Федерации законодательно не определено понятиеэффективности, что приводит к оценочной трактовке данного словосочетания напрактике и изначальной юридической неопределенности процесса формированияитогового результата государственной программы. В конечном итоге это влияетна качество исполнения государственных программ.Шевелько Д.А. Правовые основы программного бюджетирования субъектов Российской Федерации в аспекте ихрасходных обязательств // Финансовое право.
2016. № 3. С. 45-48.7058С точки зрения научного подхода расшифровка словосочетания «наиболееэффективное» подразумевает под собой анализ всех альтернативных путейдостижения целей и задач, и выбор наиболее приемлемого результата. Вчастности такой анализ является составной частью моделей бюджетирования нанулевой основе и управления по целям.Нормативными правовыми актами в субъектах Российской Федерации неутвержден порядок (методология) разработки, оценки и выбора путей достиженияцелей и задач. Наличие анализа альтернативных путей достижения задач и целейможет стать обязательным требованием к дополнительным и обосновывающимматериалам, представляемым ответственными исполнителями с проектомгосударственной программы.На основании вышесказанного требуется либо уточнение определенияпонятия государственная программа субъекта Российской Федерации, либосоздание правового механизма оценки наиболее эффективного достижения целейи задач государственного управления.Правовое регулирование государственных программ носит недостаточныйхарактер на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Разработкаи реализация государственных программ регулируется порядками разработки ипринятия государственных программ, которые утверждаются в зависимости отуровня Правительством Российской Федерации либо органами исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации.Также существуют методические рекомендации по разработке и реализациигосударственных программ, утвержденные либо Минэкономразвития России,либо соответствующим органом исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации.
Однако данные документы не определяют четких действий по отборупроблем и путей их решения и методологии связывания их с достижениемконечного результата.Исполнение государственных программ Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации пока остается на низком уровне, что характеризуетсяотсутствием качественного скачка в достижении результативности мероприятий59государственныхпрограмм.Болееподробныйанализисполнениягосударственных программ субъектов Российской Федерации произведен в главеII настоящего исследования.Субъекты Российской Федерации имеют достаточно правовых полномочийпо созданию оптимальной системы правового регулирования государственныхпрограмм субъектов Российской Федерации.Программное бюджетирование на уровне субъектов Российской Федерацииможет быть направлено на решение следующих основополагающих задач:1) достижение сбалансированности бюджетов субъектов Российскойфедерации2) сокращение числа регионов доноров;3) повышение финансовой дисциплины и ответственности должностныхлиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;4) решение задач долгосрочного инфраструктурного и промышленногоразвития;5) повышение уровня жизни население регионов России;6)повышениерезультативностирасходныхобязательствсубъектовРоссийской Федерации;7) создание единых стандартов планирования расходных обязательствсубъектов Российской Федерации, государственного аудита (контроля) за ихпланированием и исполнением.ПрограммноебюджетированиевсубъектахРоссийскойФедерацииосновывается на следующих принципах:1) общеобязательные принципы, устанавливающие единые подходы кфункционированию бюджетной системы Российской Федерации:•принципы, предусмотренной главой 5 Бюджетного кодекса71;Бюджетный кодекс Российской Федерации: от 31 июля 1998 г.
№ 145-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос.Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: по сост. на1 февраля 2017 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.71602) принципы, прямо не уставленные законодательством РоссийскойФедерации, применяющиеся на практике и имеющие широкое теоретическоераспространение:•бюджетный федерализм;•принцип надлежащего управления72;•финансового аудита (контроля) за расходными обязательствами.В результате выборочного анализа законодательства 10-ти субъектовРоссийской Федерации (город федерального значения Москва, РеспубликаБурятия, Республика Дагестан, Приморский край, Ставропольский край,Вологодская область, Иркутская область, Тверская область, Ленинградскаяобласть, Мурманская область) можно констатировать, что программы повышенияэффективности бюджетных расходов предусматривали постепенный переход кБОР к 2015 году.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
