Диссертация (1137958), страница 17
Текст из файла (страница 17)
Далее мы подробно проанализируем, в чем состояли данные изменения 94-ФЗ и какони повлияли на стимулы экономических агентов.Первое ключевое изменение 94-ФЗ, которое мы рассматриваем, – это переход соткрытых традиционных аукционов на открытые аукционы в электронной форме. Здесь и далеемы будем называть первый формат открытым аукционом, а второй – электронным аукционом.Реформа, введенная Федеральным законом от 08.05.2009 № 93-ФЗ, предполагала полнуюзамену открытых аукционов на электронные аукционы в два основных этапа: с 1 июля 2010 г.на электронные формат были переведены федеральные аукционы, а с 1 января 2011 г.
муниципальные и региональные аукционы.Заказчики могли по своему желанию проводить электронные аукционы и до указанныевыше дат; однако такие аукционы были редки и проводились на небольших платформах,выбранных заказчиком. Последний факт мог затруднить, а не облегчить участие компаний ваукционах. Во-первых, контроль со стороны регулятора над процедурами аукционов былслабее на множестве небольших платформ, чем на пяти крупных, а, во-вторых, участие на22URL: http://base.garant.ru/12141175/71каждой небольшой платформе требовало особой процедуры регистрации (аккредитации). Послереформы электронных аукционов регистрация компаний для участия в электронных аукционах,проводимых на пяти крупных платформах, стала стандартной процедурой.
Согласно закону,регистрациясостоялаиздвухчастей:получениеэлектронно-цифровойподписивудостоверяющем центре (как правило, сроком на один год) и аккредитация на платформе(бесплатно, сроком три года).Задачи реформы включали в себя повышение участия компаний и снижение ценгосударственных контрактов с помощью более низких издержек участия и анонимного участиякомпаний. Во-первых, более низкие издержки участия должны были стимулировать болееактивное участие компаний в аукционах. В электронном аукционе компании неслисущественно более низкие издержки подачи заявки.
Например, регистрируясь на каждый новыйаукцион, им не нужно было заново подготавливать документацию, содержащую информацию окомпании. Также они смогли подавать необходимые документы в электронной форме иучаствовали онлайн в непосредственном аукционе. Эти действия были связаны с меньшимииздержками, чем соответствующие действия в открытом аукционе, а именно: подачадокументов в печатной форме и участие в аукционе по месту расположения заказчика – чтоотмечается в ряде российских исследований [например, см. Yakovlev и др., 2015].Во-вторых, электронные аукционы обеспечили анонимное участие компаний, чтосделало более сложным поддержание горизонтального сговора. В открытом аукционе всеучастники и аукционист знали, какую ставку сделала каждая компания.
Следовательно,издержки поддержания сговора были невысоки: если один участник сговора отклонялся отскоординированного поведения, остальные участники сразу же видели это и могли наказатьего. Напротив, в электронном аукционе информация о том, какую ставку сделала каждаякомпания, являлась частной во время проведения аукциона и раскрывалась только после егозавершения.
Если число компаний, пришедших на аукцион, превышало число участниковсговора, участники сговора не могли определить, кто сделал ту или иную ставку:отклонившийся участник сговора или другая компания. Следовательно, издержки поддержаниясговора могли возрасти.Второе ключевое изменение закупочной практики в 2006-2013 гг. – это переход срегиональныхсайтовгосударственныхзакупокнаединыйгосударственных закупок (http://zakupki.gov.ru/) с 1 января 2011 г.общероссийскийсайтДанная реформа быланаправлена на то, чтобы объединить федеральные, региональные и муниципальные закупки наодном сайте для исполнения существующих de jure, но не действующих на тот моментположений 94-ФЗ.
До 1 января 2011 г. указанный сайт был единственным официальнымисточником информации о федеральных закупках, при этом каждый субъект Российской72Федерации имел свой официальный сайт, на котором была размещена информация орегиональных закупках. Информация о муниципальных закупках могла быть размещена как наотдельном муниципальном сайте, так и на соответствующем региональном сайте.
После 1января 2011 г. регионы и муниципалитеты могли продолжать вести свои сайты закупок,которые становились дополнительным, но не единственным источником информации дляпоставщиков.С нашей точки зрения, эффект данной реформы на участие компаний и, следовательно,ценовую конкуренцию сильно зависел от первоначальной прозрачности регионального сайта.Если региональный сайт предоставлял неполную информацию о текущих и прошедшихзакупочных процедурах, медленно загружал информацию, был неудабно для использования, топереход на единый общероссийский сайт государственных закупок снижал издержки поискаинформации для поставщиков, что стимулировало их участие и конкурентную борьбу.Напротив, если региональный сайт был более прозрачным и удобным, чем единыйобщероссийский сайт государственных закупок, и регион прекратил вести этот сайт послерассматриваемой реформы, у поставщиков возросли издержки поиска информации огосударственных закупках, что могло негативно повлиять на конкуренцию.Наконец, третье ключевое изменение 94-ФЗ состояло в том, что заказчиков обязалиобосновывать начальную (максимальную) цену государственного контракта.
Данная реформабыла введена Федеральным законом от 21.04.2011 № 79-ФЗ и была реализована с 27 апреля2011 г. Цель реформы состояла в том, чтобы сократить растраты государственных средств,однако она могла быть недостижима по ряду причин. Во-первых, согласно ч. 1 ст. 19.1 94-ФЗ,отсутствовали законодательные ограничения на выбор источников информации о ценах.Следовательно,недобросовестныйзаказчик моглегальноустанавливатьзавышеннуюначальную цену, например, запрашивая ее у своего фаворита.
Во-вторых, требование обобосновании начальной цены государственного контракта не распространялось на закупки уединственного поставщика. В-третьих, данное требование могло не выполняться из-за слабогомониторинга со стороны контролирующего органа и общества.Далее мы исследуем влияние фаворитизма и издержек участия на ценовую конкуренциюв государственных закупках. Поскольку произошедшие реформы могли существенно изменитьстимулы участников, мы подробно опишем, какие ограничения они накладывают на нашэмпирический анализ и какими методами это может быть преодолено.733.2.
Фаворитизм и ценовая конкуренция в государственных закупкахДанный параграф посвящен исследованию, как фаворитизм влияет на ценовуюконкуренцию компаний в государственных закупках лекарственных средств в г. СанктПетербург в 2008-2012 гг. Мы изучаем поведение основных игроков на данном рынке:регионального Комитета по здравоохранению (далее – Комитет), его фаворита и остальныхучастников рынка (фармацевтические компании и дистрибьюторы).
Мы покажем негативноевлияние фаворитизма на конкуренцию в государственных закупках, а также проанализируемэффект от двух способов борьбы с ним: вмешательства контролирующего органа и кадровойперестановки.Мы выбрали для анализа государственные закупки лекарственных средств, посколькуони обладают следующими особенностями. Во-первых, коррупция и горизонтальный сговормежду поставщиками широко распространены в данной сфере вследствие повторяющегосяхарактера государственных закупок и больших государственных расходов на лекарства.СогласнообзоруаффилированныеФАС,свомногихрегиональнымироссийскихвластями,регионахобладали«карманные»сильнымикомпании,позициямивгосударственном секторе готовых лекарственных средств в 2008-2009 гг.В последние годы СМИ освещали ряд громких дел по поводу горизонтального сговоракомпаний в государственных закупках лекарств.
В 2008-2009 гг. несколько компанийподдерживали сговор в аукционах на закупку лекарственных средств по федеральнойпрограмме «7 нозологий» 23 , «обеспечив друг другу победу путем неявки или пассивногоповедения на торгах»24. В 2014 г. три фармацевтических дистрибьютора поддерживали сговор ваукционах, проведенных Министерством здравоохранения Ростовской области, также спомощью пассивного участия25.Во-вторых,государственныезакупкилекарствявлялисьсущественнойчастьюфармацевтического рынка в России в 2008-2012 гг. По данным DSM Group, в 2008 г., онисоставляли 120 млрд. руб. в ценах конечного потребления или около 26,2% всегофармацевтического рынка, в 2009 г.
– 133 млрд. руб. или 24,7%26. Следовательно, конкуренцияи успешное регулирование в данной сфере имеют большое значение для российского общества,поскольку государственная закупка лекарственных средств по высоким ценам может негативноотразиться на благосостоянии потребителей на частном рынке.23Серия публикаций в деловых СМИ: http://ria.ru/spravka/20130527/939703562.html#ixzz2wIoe2ydP,http://www.vedomosti.ru/business/articles/2011/11/16/komissiya_fas_priznala_sgovor_treh_distributorov_na_torgah,http://www.kommersant.ru/doc/181771424URL: http://fas.gov.ru/fas-in-press/fas-in-press_35352.html25URL: http://rostov.fas.gov.ru/news/973626URL: http://www.dsm.ru/743.2.1.
Повторяющиеся отношения между заказчиком и фаворитомКомитет систематически заключал контракты на поставку лекарств с однимпоставщиком (далее — фаворит). Их взаимодействие началось, по крайней мере, с 2004 г., тоесть еще до того, как был принят 94-ФЗ. В региональных СМИ неоднократно былаопубликована информация о существовании неформальных связей между одним из главныхстейкхолдеровкомпании-фаворитазаконодательствомногихиевропейскихруководителемстранКомитетазапрещает27заключение.Отметим,чтогосударственныхконтрактов в подобной ситуации, поскольку заказчик и поставщик являются аффилированнымилицами.Долгосрочных отношения между компанией-фаворитом и Комитетом обладаютнесколькими особенностями.
Во-первых, сделки по поставке лекарств, проведенные междуэтими агентами, составляли значимую долю от всех сделок в государственных закупкахлекарств каждого из них в 2008—2010 гг. Фаворит выигрывал большинство централизованныхаукционов на закупку лекарств, которые организовал Комитет, (см. Приложение 2.1) иопубликовал информацию о своих победах на корпоративном сайте.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
