Диссертация (1137958), страница 16
Текст из файла (страница 16)
Процедура государственных закупок,максимизирующая вероятность совершения закупки, зависит от структуры рынка и величиныиздержек участия в государственных закупках. Предоставление заказчику возможностипроводить переговоры с одним поставщиком сделает манипулирование условиями контракта65легальным и может сократить стимулы заказчиков к коррупции. Во-вторых, необходимоизменить сложившуюся правоприменительную практику, касающуюся обвинений заказчиков вкоррупции и ограничениях конкуренции. Манипулирование условиями контракта являетсянедостаточным критерием для подобных обвинений, поскольку некоррумпированный заказчикможет манипулировать условиями контракта, чтобы гарантировать закупку.
Следовательно, дляболее точного определения коррупционной сделки регулятору следует использоватьдополнительные данные, в частности, данные об истории контрактных отношений междузаказчиком и предпочитаемым поставщиком, а также принимать во внимание ситуацию начастном рынке и желание остальных компаний участвовать в государственных закупках. Втретьих, при снижении издержек участия оптимальный размер наказания за коррупционнуюсделку может возрасти. Если размер наказания неизменен, снижение издержек участия ведет кувеличению «коррупционного пирога», что стимулирует фаворитизм.66Глава 3. Эмпирический анализ детерминант конкуренции в российскихгосударственных закупках в условиях фаворитизмаВ экономической литературе выделяют несколько факторов, влияющих на конкуренциюв государственных закупках: поведение заказчика, характеристики проводимых закупочныхпроцедур и особенности рынка. В предыдущей главе даннного диссертационного исследованиямы построили теоретико-игровую модель, отражающую совместное влияние данных факторов,а имено, модель конкуренции в государственных аукционах на закупку в условияхкоррупционной среды.
Между тем неясно, насколько хорошо полученные теоретическиевыводы могут быть применимы к реальным событиям. Чтобы ответить на этот вопрос,необходимо проанализировать эмпирические свидетельства.Данная глава диссертации посвящена эмпирическому исследованию влияния издержекучастия на ценовую конкуренцию в условиях фаворитизма в государственных закупках вРоссии. Ценовая конкуренция измеряется с помощью таких индикаторов, как участие компанийи цены государственных контрактов. Мы выявим взаимосвязи между характеристикамигосударственных закупок и ценовой конкуренцией на двух рынках (рынок лекарственныхсредств и автомобильного топлива, поставляемого через АЗС) с учетом их особенностей.Одна из ключевых предпосылок, которую мы добавляем в модель Самуэльсона[Samuelson, 1985], связана с влиянием заказчика на результаты аукционов.
Заказчик выбирает,манипулировать условиями контракта или не манипулировать; в зависимости от его решение ваукционе может принять участие только одна компания или несколько компаний. В первомслучае цена контракта является высокой и равна начальной цене аукциона, во втором случае –снижается в результате конкуренции компаний. В параграфе 3.2 мы проиллюстрируемобоснованностьданнойпредпосылкинауникальнойбазеданныхпороссийскимгосударственным закупкам лекарственных средств в 2008-2012 гг.
в г. Санкт- Петербурге.Построенная нами теоретическая модель показывает, что снижение издержек участияможет оказать разный эффект на цены контрактов, заключаемые коррумпированным инекоррумпированным заказчиками. В параграфе 3.3 мы проиллюстрируем полученныйрезультат на данных по российским государственным закупкам автомобильного топлива в2008-2013 гг.Данное исследование является актуальным для России и других стран, поскольку онопосвящено изучению фундаментальных детерминант конкуренции, которые в той или инойстепени присущи любой системе государственных закупок.
Стимулирование конкуренции иборьба с коррупцией – это задачи, которые стоят перед правительствами многих стран, какразвитых, так и развивающихся. В отличие от большинства остальных исследований, мы67анализируем две уникальных базы данных с помощью регрессионного анализа, подкрепляяполучаемые выводы кейсовым анализом.683.1. Описание системы государственных закупок в России3.1.1. Структура государственных закупокУчастие компаний в аукционах на закупку зависит от действий правительства, котороеразрабатывает общие правила государственных закупок, и заказчика, который предъявляеттребования к участникам конкретного аукциона.
В представленной ранее теоретической моделипервый фактор – влияние государства – отражен в издержках участия, размер которыходинаков для всех компаний, а второй фактор – влияние заказчика – отражен вманипулировании условиями контракта. Данную главу мы начнем с рассмотрения общегоустройства государственных закупок в России; затем опишем закупочные процедуры ивозможности манипулирования условиями контрактов.Взаимодействиеключевыхигроковвроссийскихгосударственныхзакупкахпредставлено на Схеме 1. Население выбирает правительство, которое создает единые правилагосударственных закупок и руководит различными государственными заказчиками: органамивласти и прочими бюджетными учреждениями. Государственные заказчики распоряжаютсягодовым бюджетом, размер которого определяется в конце предшествующего календарногогода.
На эти средства они закупают товары, работы и услуги для обеспечения нужд населения исобственной деятельности. Например, государственные больницы закупают лекарственныесредства для лечения пациентов, школы закупают питание для учеников, дорожные хозяйства –материалы для строительных работ. Также все государственные заказчики могут закупатьтопливо для своего автопарка, заказывать услуги по ремонту собственного здания и т.д.Схема 1Ключевые игроки в российских государственных закупкахЕсли предполагаемая сумма контракта превышает пороговое значение (100 тыс.
рублей),заказчик должен закупить товар по четко регламентированным закупочным процедурам.Поставщики: индивидуальные предприниматели и компании – принимают участие в этихпроцедурах, конкурируя за право исполнить государственный контракт. Регулятор –69контролирующий орган – следит за тем, чтобы заказчики и поставщики соблюдали правила вовсех областях государственных закупок. В России функции регулятора выполняет Федеральнаяантимонопольная служба (ФАС) и ее территориальные подразделения в регионах России(региональныеУФАС).Регуляторможетиспользоватьтакиевидысанкций,какпредупреждение о нарушении, отмена результатов аукциона и штрафы. Заказчики ипоставщики имеют право опротестовать любое решение ФАС в системе Арбитражных судов.Мы изучаем государственные закупки, проведенные в России в 2008-2013 гг.
всоответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов напоставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальныхнужд» (здесь и далее – 94-ФЗ). Чтобы сократить возможности для рентоориентированногоповедения заказчиков и поставщиков, 94-ФЗ жестко регламентировал проведение закупочныхпроцедур. В исследуемый период государственные закупки осуществлялись через следующиепроцедуры:1) закупка у единственного поставщика,2) конкурентные закупочные процедуры:a) запрос котировок,b) аукционы: открытый аукцион (до 2011 г.), открытый аукцион в электронной форме,закрытый аукцион,c) конкурсы: открытый конкурс и закрытый конкурс.Все конкурентные закупочные процедуры являлись той или иной разновидностьюаукциона на снижение с открытой начальной ценой.
Запрос котировок был наиболее близок кодновременному аукциону с подачей заявок в закрытой форме (sealed-bid auction), открытыйаукцион – к последовательному аукциону с подачей заявок в открытой форме (open-bid auction),открытый конкурс – к аукциону по нескольким параметрам (beauty contest или multidimensionalauction). Данные процедуры закупки предполагали, что конкуренция между поставщиками заправо исполнить государственный контракт снизит цену закупаемых товаров, работ и услуг ипозволит сократить государственные расходы.
Однако на практике число участников вбольшинстве закупочных процедур было крайне низким. В чем состоят причины подобнойситуации?Во-первых, поставщики несли высокие издержки участия в аукционах, включающиеподготовку сопроводительных документов, подачу заявки и непосредственное участие. Вовторых, заказчики ограничивали участие компаний в проводимых аукционах, предъявляяизбыточные требования и подгоняя условия контракта под конкретного участника (фаворита).Фактически, манипулируя условиями контракта, заказчики могли устанавливать запретительновысокие издержки для всех компаний, кроме фаворита, и лишали их возможности участвовать в70проводимых аукционах.
Данные факторы привели к низкой конкуренции в российскихгосударственных закупках. Для решения этой проблемы российские законодатели проводилиреформы закупочного законодательства, прежде всего, внося изменения в 94-ФЗ.3.1.2. Ключевые изменения государственных закупок в рамках Федерального закона№ 94-ФЗЗа весь период своего существования 94-ФЗ был изменен более тридцати пяти раз22 .Часть поправок были направлены на изменение конкретных ситуаций и применялись дляограниченного круга событий. Например, Федеральный закон от 07.12.2011 № 418-ФЗ добавилв список товаров, работ и услуг, для закупки которых государственные заказчики моглииспользовать закупку у единственного поставщика «оказание услуг для нужд театров,учреждений, осуществляющих концертную деятельность, государственных образовательныхучреждений, телерадиовещательных учреждений, цирков, музеев, домов культуры, клубов,библиотек, архивов на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей», а Федеральныйзакон от 27.07.2006 №142-ФЗ – «оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасностигосударства и обеспечения правопорядка».Другие поправки изменяли принципы функционирования всей системы государственныхзакупок, а именно: внедрение открытых аукционов в электронной форме, переход срегиональных сайтов государственных закупок на единый сайт государственных закупок иустановление требования к заказчикам обосновывать начальную цену государственногоконтракта.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
