Диссертация (Институционализация народной правотворческой инициативы в Российской Федерации)

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшегообразования«Московский государственный юридический университетимени О.Е. Кутафина (МГЮА)»На правах рукописиКутейников Дмитрий ЛеонидовичИнституционализация народной правотворческой инициативыв Российской ФедерацииСпециальность 12.00.02 – Конституционное право; конституционный судебныйпроцесс; муниципальное правоДиссертация на соискание ученой степеникандидата юридических наукНаучный руководитель:Заслуженный юристРоссийской Федерации,Заслуженный деятель наукиРоссийской Федерации,доктор юридических наук, профессорВ.А. ЛебедевМосква – 20172ОглавлениеОглавление ......................................................................................................................

2Введение .......................................................................................................................... 4Глава 1. Конституционно-правовойинститутнароднойправотворческойинициативы§1.1. Становление,развитиеиправовоерегулированиенароднойправотворческой инициативы (отечественный и зарубежный опыт) .................. 20§1.2. Народная правотворческая инициатива как конституционно-правовойинститут ......................................................................................................................

62Глава 2. Конституционно-правовоезакреплениенароднойправотворческойинициативы в пределах публично-территориальных образований в РоссийскойФедерации§2.1. Конституционные основы регламентации народной правотворческойинициативы в законодательстве субъектов Российской Федерации .................. 101§2.2. Особенностиправовогозакреплениянароднойправотворческойинициативы на муниципальном уровне ................................................................

128Глава 3. Проблемыиперспективыразвитиянароднойправотворческойинициативы в Российской Федерации§3.1. Народная правотворческая инициатива и электронная демократия ......... 153§3.2. Тенденциивозникновенияновыхформнароднойправотворческойинициативы в Российской Федерации ................................................................... 177Заключение ..................................................................................................................

202Библиография .............................................................................................................. 207Приложение 1. Таблицасравнениязакрепленияправотворческойнароднойособенностейконституционно-правовогоинициативывзаконодательствезарубежных стран ....................................................................................................... 2433Приложение 2. Таблицасравненияособенностейконституционно-правовогозакрепления народной правотворческой инициативы на уровне субъектовРоссийской Федерации ...............................................................................................

245Приложение 3. Проект Указа Президента Российской Федерации «О внесенииизменений в Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «Орассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами РоссийскойФедерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественнаяинициатива» ................................................................................................................

248Приложение 4. ПроектФедеральногозакона«ОРоссийскойгражданскойзаконодательной инициативе»................................................................................... 2504ВведениеАктуальностьтемыдиссертационногоисследования.Ключевымпризнаком демократического и правового государства является возможность иреальная способность общества прямо и опосредованно участвовать в егоуправлении. Конституция Российской Федерации, признавая многонациональныйнародединственнымисточникомвластииустанавливаяинститутынародовластия, не содержит их исчерпывающего перечня, а лишь закрепляетосновные, допуская расширение прав граждан на управление обществом игосударством нормативными правовыми актами разных уровней публичнотерриториальных образований.

На сегодняшний день народная правотворческаяинициатива практически не закреплена и в федеральном законодательстве,устанавливаются только отдельные краткие положения при регламентации общихпринципов организации системы публичной власти для регионального имуниципальногоуровней.Нормыиакты,регулирующиенароднуюправотворческую инициативу, присутствуют в законодательстве 35 субъектовРоссийской Федерации, а также в более чем 5 тысячах муниципальныхобразований.Вместестемправовоерегулированиенароднойправотворческойинициативы не имеет какой-либо системы, отсутствует единый понятийнокатегориальный аппарат. Субъекты Российской Федерации при созданииспециальных нормативных актов, закрепляющих народную правотворческуюинициативу, зачастую обращаются к зарубежному опыту, применяя егобессистемно или в отрыве от отечественных правовых реалий.Незакрепленанароднаяправотворческаяинициативаинаобщегосударственном уровне.

Граждане Российской Федерации практическилишены права непосредственно, минуя субъекты законодательной инициативы,предлагать проекты правовых актов. Действующие механизмы электроннойдемократии, а также институты референдума, наказов и обращений граждан в5органывластинеспособныбытьполноценнойзаменойнароднойправотворческой инициативе. Вместе с тем ее реализация позволила бы, с однойстороны, сблизить человека, общество и государство в принятии общественнозначимых решений, а с другой – сбалансировать систему разделения властей.Разноаспектность правового регулирования в данной сфере приводит ктому, что граждане, даже в тех регионах и муниципальных образованиях, гдеимеютсяспециальныенормативныеактыонароднойправотворческойинициативе, не используют доступные инструменты по правотворчеству изаконотворчеству из-за сложной процедуры и слабой информированности. Всложившейся ситуации даже профессиональному юристу непросто разобраться вмассиве нормативных актов, которые зачастую имеют значительные отличия вразличных регионах.

Это можно наблюдать, изучив результаты проведенныхопросов относительно народной правотворческой инициативы на муниципальномуровне(правотворческойинициативыграждан):«помнениюодних,правотворческая инициатива – это их право инициировать принятие правовыхактов на местном уровне – 27%; вторые считают, что это право участвовать впроцессе принятия муниципальных правовых актов – 22%. Третьи считают, чтоэто право влиять на содержание муниципальных правовых актов – 22%; с точкизрения четвертых, это их право участвовать в местном самоуправлении – 17%.Затруднились в выборе ответа 12%»1.В науке конституционного права не сформированы единый подход иобщепринятая терминология относительно понятия народной правотворческойинициативы, ее сущности, содержания, внутренней структуры, а также местаданного института в системе отрасли и науки конституционного права.Недостаточность научной разработанности исследуемой проблемы объясняетсяфрагментарностью правового регулирования.

Как известно, правотворческаяпрактика и юридическая наука являются взаимозависимыми явлениями, поэтому1Шайхуллин М.С. Анализ общественного мнения об эффективности форм консультативной демократии, вконтексте гарантий права на осуществление местного самоуправления // Российская юстиция. 2016. № 5. С. 24.6невозможнокачественнозаполнить«вакуум»разрозненногоправовогорегулирования без комплексного научного рассмотрения данной проблематики иформирования единых концептуальных подходов к ее осмыслению.В рамках исследования диссертантом предпринята попытка обобщитьтеоретические и практические взгляды относительно народной правотворческойинициативы,атакжесовершенствованиюсформироватьправовогопрактическиерегулированияпредложениянароднойпоправотворческойинициативы и взаимосвязанных с ней институтов.Для этого на основании изучения исторического опыта, опыта зарубежныхстран, реалий правового регулирования народной правотворческой инициативыавтором предпринята попытка выработать единые подходы к пониманию еесущности,основныхтерминологическийпринциповиипонятийныйпризнаков,аппарат.сформироватьВцеляхединыйрасширенияконституционного права граждан на непосредственное народовластие в рамкахпроведенногоисследованияразработанпроектфедеральногозакона,регламентирующего реализацию народной правотворческой инициативы науровне Российской Федерации.

Принятие такого закона будет способствоватьсозданию модели правового регулирования, на которой в дальнейшем могутосновываться соответствующие специальные акты о народной правотворческойинициативе субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.Это позволит сформировать единое направление правового регулирования, неставя субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в жесткиерамки федеральных законов, регулирующих общие принципы функционированиянародной правотворческой инициативы на региональном и местном уровнях,принятие которых становилось предметом обсуждения в науке. Проектфедерального закона о народной правотворческой инициативе на федеральномуровне разработан диссертантом с учетом современных тенденций развитияинститутов народовластия и информационных технологий.7Степень научной разработанности темы исследования.

Народнаяправотворческая инициатива недостаточно исследована в отечественной наукеконституционного права. На данный момент существует одно комплексноедиссертационное исследование С.С. Важнова, в котором рассматриваетсяинститут народной правотворческой инициативы, а также отдельные аспекты егопрактической реализации.Чаще всего народная правотворческая инициатива становилась предметомрассмотрения в трудах, посвященных непосредственному народовластию (прямойдемократии) или отдельным его институтам (формам), а также в научных статьяхтакими учеными, как: А.С.

Борисов, Е.И. Бычкова, А.Р. Галоян, В.В. Гриб,А.А. Дворак, Е.А. Казьмина, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, М.А. Липчанская,М.В. Масловская, В.В. Невинский, Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко, В.В. Хевсаков,М.А. Холопов, Г.Н. Чеботарев.Народная правотворческая инициатива рассматривалась и в учебнойлитературе по конституционному и муниципальному праву такими учеными, как:С.А. Авакьян, А.С.