Диссертация (Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании), страница 9

Именно принцип автономии являетсяосновным принципом, который обеспечивает самостоятельную деятельностьорганов местного самоуправления и определяет характер взаимоотношениймежду органами местного самоуправления и органами публичной властигосударственного и регионального уровней.Установление принципа автономии в деятельности органов властитерриториальных образований государства является отражением концепцииустройства политической власти в Испании по Конституции 1978 года,котораяпредопределилапостроениедецентрализованнойсистемыпубличного управления, что получило свою реализацию на децентрализациипубличной власти на местном уровне.Статьи 138 и 139 Конституции Испании закрепляют общие положения,относящиеся преимущественно к деятельности автономных сообществ иправах испанских подданных, тогда как регулирование правового положенияорганов местного самоуправления осуществляется положениями статей 140142 Конституции Испании главы второй восьмого раздела.Согласно статье 140 Конституции Испании муниципиям гарантируетсяавтономия.

Муниципии обладают всей полнотой прав юридического лица.Руководство и управление муниципиями осуществляется соответствующимимуниципальными советами, которые состоят из алькальда и советников41(членов городских советов). Советники избираются жителями муниципиевпутем всеобщего, равного, свободного и тайного голосования в порядке,установленном законом. Алькальды избираются советниками или жителямимуниципиев61.Положения статьи 141 Конституции Испании определяют, чтопровинция как местное образование является объединением определенногочисламуниципиев,создаваемымобразованныхгосударствомдляпотерриториальномуосуществлениясвоейпринципу,деятельности.Провинция, как и муниципий, пользуется правами юридического лица.Изменение границ провинций должно одобряться Генеральными Кортесамипосредством принятия соответствующего органического закона.

Руководствои управление провинцией осуществляется провинциальным советом илииными органами представительного характера. Конституция Испании встатье 141 также допускает создание объединений муниципиев, отличных отпровинций.Из статей 140 и 141 Конституции Испании на первый взгляд следует,что они содержат схожие положения о правовом статусе муниципиев ипровинций. В частности, и в отношении муниципиев, и в отношениипровинций устанавливаются общие принципы управления на территорииданных территориальных образований и порядок формирования органоввласти соответствующих образований. Однако в статье 140 КонституцииИспанииустановлено,чтоКонституциягарантируетмуниципиямавтономию, в то время как статьей 141 Конституции Испании в отношениипровинций подобного положения не закреплено.В статье 137 Конституции Испании закреплено, что все указанные вней территориальные образования — муниципии, провинции, автономныесообщества—пользуютсяавтономиейприрешениивопросов,составляющих их соответствующий интерес.

Тогда как статья 140Здесь и далее в настоящей работе термин «Concejal» переводится как «Советник», термин «Régimen delConcejo Abierto» переводится как «Режим открытого совета».6142Конституции Испании в отношении муниципиев устанавливает принципавтономии без привязки к решению вопросов, составляющих их интерес.Само по себе подобное различие в регулировании правового положениямуниципиев и провинций на первый взгляд не кажется столь существенным,однако и испанское законодательство, и испанская доктрина в качествебазового местного территориального образования определяет именномуниципии.В этой связи есть все основания полагать, что именно дополнительнаягарантияавтономиисубсидиарности,муниципиев,закрепленнымввсовокупностиЕвропейскойсхартиипринципомместногосамоуправления, стала основой для определения муниципии в качествеосновных местных территориальных образований, осуществляющих местноесамоуправление. Наиболее наглядно различия между муниципиями ипровинциями демонстрирует различный подход к правовому регулированиюкомпетенций муниципиев и провинций62.Достаточно важным в контексте обеспечения самостоятельности иавтономности местного самоуправления является закрепленный в статье 142Конституции Испании принцип финансовой достаточности.

Статья 142Конституции Испании прямо устанавливает, что местные финансы должныбыть достаточны для выполнения функций, возлагаемых законом насоответствующие органы местного самоуправления, для чего используются восновном местные налоги, а также налоги автономных сообществ игосударства в целом.Данный принцип достаточно значим в организации финансовой основыместного самоуправления. По сути, он является финансовой гарантиейпринципа автономии в деятельности органов местного самоуправления,поскольку без финансовой достаточности нет оснований говорить осамостоятельном автономном осуществлении их полномочий.62Подробнее см. § 2.3 настоящей работы.43Наряду с рассмотренными положениями Конституции Испании,напрямую регулирующими вопросы организации и деятельности органовместного самоуправления, ряд других конституционных норм такжесодержит положения, определяющие принципы местного самоуправления иправового статуса его территорий и органов.

В первую очередь речь идет онормах, посвященных автономным сообществам, это обусловлено тем, чтоорганы местного самоуправления наиболее тесно взаимодействуют именно сорганами власти автономных сообществ, в этой связи правовое положениеавтономных сообществ имеет существенное значение в организации идеятельности органов местного самоуправления.Конституция Испании устанавливает в качестве основы устройствагосударства принцип единства нации, закрепленный в статье 2 КонституцииИспании, который является сущностной основой организации публичногоуправления в государстве и дополняется принципом автономии.Установленные Конституцией Испании основы территориальнойорганизации государства, построения системы публичной власти и правовогоположения органов местного самоуправления развиваются в национальном ирегиональном законодательстве.Следует отметить отсутствие избыточной конституционно-правовойрегламентациипостроенияифункционированияоргановместногосамоуправления.

Действующая Конституция Испании практически несодержит императивных норм, за исключением необходимости очевидногоконституционногогарантированиядеятельностиоргановместногосамоуправления и признания муниципиев и провинций обязательнымитерриториальными единицами в системе устройства Испании и установлениягарантий местной автономии.Следует отметить достаточную гибкость формулировок КонституцииИспании при регламентации местного самоуправления, это позволяетгосударственнымирегиональныморганамвластисамостоятельнорегулировать правовое положение органов местного самоуправления, их44взаимодействие с государственными и региональными органами публичнойвласти.Такой подход, с одной стороны, может считаться целесообразным,поскольку построение новой системы организации публичной власти в целоми местного самоуправления в частности неразрывно связано с процессомпоисканекойоптимальноймодели,дляэтогогибкостьправовогорегулирования выступает одним из необходимых условий.

С другой стороны,опыт централизации публичного управления, предшествующий принятиюКонституцииИспаниидецентрализации1978организацииконституционно-правовогоместногогода,управлениярегулированиясамоуправленияможетнеобходимостьнаместах,правовогооказатьсяобеспечениявконтекстестатусаоргановнедостаточнымдлягарантированности его самостоятельности. В этой связи обращает на себявнимание то обстоятельство, что в тексте Конституции Испании не раскрытосодержание принципа автономии в отношении деятельности органовместного самоуправления, а также не содержится указаний на основания ипределыееограничениягосударственнымирегиональнымзаконодательством.

С учетом значения Конституции Испании в созданииоснов становления и развития местного самоуправления конституционноерегулированиеправовогоположенияместногосамоуправленияпредставляется недостаточным.1.3. Разграничение полномочий по правовому регулированиюдеятельности органов местного самоуправления между государством иавтономными сообществамиПослепринятияКонституцииИспании1978годаоднимиздискуссионных вопросов в области правового регулирования деятельностиорганов местного самоуправления, их взаимодействия с органами властигосударственного и регионального уровня стал вопрос о разграничении45предметов ведения и полномочий между государством и автономнымисообществами.В связи с тем, что в Конституции Испании нет четкого определенияуровня законодательного регулирования деятельности органов местногосамоуправления, на волне перехода к децентрализованному управлениюмногие регионы Испании настаивали на том, что именно органы властиавтономногоправовогосообщества должны иметь возможность осуществлениярегулированиявопросовдеятельностиоргановместногосамоуправления.В этой связи профессор Университета Овьедо, бывший депутат исенатор Хуан Веларде отмечал, что наличие государства, состоящего, какИспания, из автономий, ставит большой вопрос — кому должныпринадлежать полномочия по регулированию местного самоуправления.Речьидет,полагалон,онаиболеепривлекательныхдляновыхтерриториальных автономий полномочиях, в этой связи неудивительно, что ссамого начала процесса подготовки текста Конституции стоял вопрос сочевидным политическим подтекстом, и различные точки зрения по данномувопросу нашли свое логичное отражение в окончательной редакцииКонституции.