Диссертация (Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании), страница 23

Тихомиров: «Всамом общем виде компетенция есть комплекс легально установленныхспособов осуществления публичных функций. Она состоит из элементовдвоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся«Проблема разграничения компетенции занимает одно из главных мест в системе местногосамоуправления и имеет длительную историю. Сама необходимость разграничения компетенций в сфереместного самоуправления влечет значительное число проблем, связанных с взаимоотношениями как органовгосударственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления междусобой» (Цит. по: Актуальные проблемы муниципального права: Учебник для магистров, обучающихся понаправлению подготовки «Юриспруденция» / [П.А.

Бышков и др.]; под ред. Л.Т. Чихладзе, Е.Н. Хазова. С.256); «Одним из важнейших элементов правового статуса любого органа публичной власти является кругего полномочий» (Цит. по: Белоусова Е.В. О соотношении категорий «компетенция», «полномочия» и«предметы ведения» в системе местного самоуправления // Административное и муниципальное право.2013. № 2.

С. 124.).189В том или ином виде данная позиция встречается сразу в нескольких работах, в том числе: Чихладзе Л.Т.Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления: теория и современнаяпрактика. Монография. Сергиев Посад: СПГИ, 2009. С. 72-95; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенцияместных советов. М.: Юрид.

лит., 1982. С. 36; Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов.Конституционные основы, теория, практика. М.: Издательство Московского университета, 1980. С. 21.22;Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования //Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук.

Саратов, 2007.188115предметы ведения как юридически определенные сферы и объектывоздействия, а также властные полномочия как гарантированная закономмера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнестипреждевсегоцеликакдолгосрочнуюнормативнуюориентацию,выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредствомосуществления компетенции. Таковой является и обязанность действовать,касается ли это государства или его органов и должностных лиц. Без неекомпетенция теряет главное — публично-правовое обеспечение с помощьюразных средств»190.Т.М. Бялкина, среди многочисленных подходов к определению понятиякомпетенции, выделяет три основных подхода:1)содержаниекомпетенциирассматриваетсякаксовокупностьвластных полномочий (Т.М. Бялкина называет данный подход условноузким);2) компетенция включает в себя помимо полномочий такой элемент,как предметы ведения (наиболее оптимальный, по мнению Т.М.

Бялкиной,подход);3) содержание компетенции помимо перечисленных двух элементоввключаетвсебяинекоторыедругие(чащевсего—функции,ответственность за неисполнение полномочий, иногда — нормативноустановленные цели, совокупность форм, методов работы и др.). Этонаиболее широкий подход, которого придерживаются Ю.А. Тихомиров и ряддругих ученых191.Анализпредлагаемыхопределенийпонятия«компетенция»показывает, что данное понятие включает в себя как минимум две основныесоставляющие: предметы ведения (сферы и объекты воздействия, какопределяет их Ю.А.

Тихомиров) и полномочия.Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 24.Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования.Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2006. С. 81.190191116Полагаем, что понятие компетенция как минимум в некоторых случаях,применительно к деятельности органов местного самоуправления, можетвключать в себя и иные элементы, в частности, права и обязанности, на чтобыло обращено внимание ранее192.В этой связи в рамках изучения вопроса о компетенции органовместного самоуправления в Испании подлежат изучению такие вопросы, какпредметы ведения и полномочия органов местного самоуправления,возможностьоргановместногосамоуправленияосуществлятьдополнительные полномочия в рамках принципа ultra vires, правовоерегулированиекомпетенцииоргановместногосамоуправлениягосударственным и региональным законодательством.Указанные вопросы представляется необходимым рассмотреть вконтексте реформы 2013 года, поскольку, как уже было отмечено прираскрытии этапов развития централизации и децентрализации в организациипубличного управления, именно подход к определению компетенции органовместного самоуправления был изменен наиболее существенным образом натретьем этапе в рамках данной реформы.Вправовомрегулированиикомпетенцииоргановместногосамоуправления в Испании, можно выделить четыре основные группынормативных правовых актов, устанавливающих ее:— нормативные правовые акты государства, регулирующие вопросыуправления на местах;Так, в некоторых странах, в частности, принявших за основу континентальную модель местногосамоуправления, распространен принцип негативного регулирования компетенции органов местногосамоуправления - так называемый принцип ultra vires, в соответствии с которым органы местногосамоуправления вправе осуществлять действия, не запрещенные законом и не входящие в сферукомпетенции других органов.

До недавнего времени испанская модель распределения компетенциипредполагала в целом именно такой подход - за местными органами власти законом были закрепленыопределенные полномочия, при этом органы местного самоуправления могли в определенных случаяхдействовать в соответствии с принципом ultra vires. В этой связи представляется, что те действия, которыеорганы местного самоуправления предпринимали «за рамками полномочий», не могут в целом считатьсяполномочиями в классическом их понимании, их скорее можно рассматривать как определенные праваместных органов. Но при этом совершенно очевидно, на наш взгляд, что данные права (или, если можно таквыразиться, квазиполномочия) входят в понятие компетенции органов местного самоуправления. В этойсвязи понятие компетенция, на наш взгляд, включает в себя как некоторые обязательные элементы(предметы ведения, полномочия), так и некоторые элементы, содержание которых может изменяться взависимости от рассматриваемого в данном контексте государства.192117— отраслевые нормативные правовые акты государства, регулирующиевопросы полномочий местных органов в определенных сферах;— нормативные правовые акты автономных сообществ, регулирующиевопросы управления на местах;— отраслевые нормативные правовые акты автономных сообществ,регулирующие вопросы полномочий местных органов в определенныхсферах.Предложенное разделение на группы обусловлено тем, что вопросыкомпетенции местных органов регулируются центральным государственными региональным законодательством, в обоих уровнях нормативно-правовыхактов имеются базовые нормативные правовые акты, регулирующиенепосредственно вопросы управления на местах, в том числе деятельностиоргановместногосамоуправления,ихкомпетенцию,иотраслевыенормативные правовые акты, регулирующие различные виды общественныхотношений, которые в какой-то степени регулируют и вопросы, относящиесяк деятельности местных органов, в частности, вопросы об их полномочиях врамках установленной базовым законодательством компетенции органовместного самоуправления.Основным законом, регулирующим вопросы деятельности местныхорганов на государственном уровне является, разумеется, Закон 7/1985.Именно он регулирует основные положения, касающиеся компетенцииорганов местного самоуправления.

В преамбуле данного Закона отмечаетсяважность такого вопроса, как компетенция, при определении правовогоположения органов местного самоуправления. Указывается на то, что, занекоторым исключением, существует крайне мало сфер общественныхотношений, в которых присутствует исключительно местный интерес, иочень мало сфер, в которых не существует местного интереса.Следует отметить, что вопросы соотношения местного, региональногои государственного интересов весьма актуальны в контексте определениясодержанияпринципаместнойавтономии,посколькустатья137118Конституции Испании устанавливает, что муниципии, провинции иавтономные сообщества обладают автономией при решении вопросов,составляющих их соответствующий интерес.В этой связи на законодательном уровне признается одна из основныхпроблем местного самоуправления — проблема разграничения компетенциимежду различными уровнями публичной власти.

Это обусловлено тем, что поодному и тому же вопросу у органов власти различных уровней — местного,регионального и государственного — есть свой интерес. В практикенормативно-правового регулирования возникают проблемы установлениякомпетенции местных органов, которые обусловлены недопустимостью ееограничения законом.Основной задачей государства при установлении компетенции являетсяобеспечение уровня и содержания ее регулирования, при котором органыместногосамоуправленияобладалибыдостаточнымколичествомполномочий для того, чтобы быть самостоятельными при взаимодействии сиными органами публичной власти и иметь реальную возможность решениявопросов местного значения, при этом в целом публичное управление вгосударстве было бы максимально эффективным.

О том, что правовоерегулирование деятельности местных органов должно соответствоватьпринципу эффективности, говорится непосредственно в Законе 7/1985.Остановимся на исследовании компетенции муниципиев, посколькуименно они являются основным носителем характерных местным органамвласти полномочий.Общие положения о компетенции муниципиев регулируются главой IIIраздела II Закона 7/1985. Частью 1 статьи 25 Закона 7/1985 установлено, чтомуниципии для решения вопросов, составляющих их интерес, в рамках своейкомпетенции вправе осуществлять деятельность и оказывать публичные119услуги для удовлетворения потребностей местных жителей в порядке,установленном настоящей статьей193.Частью 2 статьи 25 данного Закона 7/1985 определены сферы, вкоторыхмуниципииосуществлятьвлюбомсобственныеслучаеполномочиядолжнывиметьпорядке,возможностьустановленномгосударственным и региональным законодателем. Такими сферами являются:•градостроительство: планирование, управление, установление иподдержание порядка в данной сфере.

Защита и управление историческимнаследием. Создание и управление публичным жильем с соблюдениемкритериев финансовой стабильности. Сохранение и восстановление строенийи зданий;•сады,городская окружающая среда: в частности, публичные парки иуправлениетвердымибытовымиотходами,защитапротивакустического, светового и атмосферного загрязнения в городских зонах;•поставка питьевой воды в дома и откачка и очистка воды;•дорожная и иная инфраструктура, находящаяся в собственностимуниципиев;•оценка и сбор сведений о ситуациях социальной потребности инеотложная помощь людям, находящимся или рискующим оказаться вситуации социального отстранения;•местная полиция, гражданская оборона, предотвращение иборьба с пожарами;•дорожное движение, парковка транспорта и мобильность.Городской общественный транспорт;Необходимо отметить, что часть 1 статьи 25 Закона 7/1985 в редакции до принятия Закона 27/2013устанавливала, что «муниципии, для решения вопросов, составляющих их интерес, в рамках своейкомпетенции, вправе осуществлять все виды деятельности и оказывать такое количество публичных услуг,которое необходимо для удовлетворения потребностей местных жителей».