Диссертация (Правовое регулирование финансирования общего образованияв Российской Федерации), страница 2

Н. Медынский, П. П. Мигулин,И. Х. Озеров, К. Н. Плотников, В. Н. Сторожев, К. И. Субботина,С. В. Рождественский, Б. А. Рыбаков, И. И. Янжул.Цель диссертационной работы заключается в исследовании правовых аспектов финансирования общего образования, выработке основных направленийоптимизации правового регулирования и практической реализации финансового обеспечения общего образования.В соответствии с поставленной целью предполагается решить следующиезадачи:– выявить исторические предпосылки формирования расходов на образование в системе публичных расходов Российского государства;– определить основные этапы развития финансово-правовых аспектов взаконодательстве об образовании;– проанализировать финансово-правовые нормы законодательства об образовании, выявить недостатки регулирования финансирования образования вРоссийской Федерации;– сравнить модель финансирования общего образования Российской Федерации с моделями ряда зарубежных государств;– определить влияние частных финансов на механизм финансового обеспечения образования в Российской Федерации;– установить роль финансовых институтов в процессе стимулированияобразовательной деятельности;– дать характеристику финансового контроля в сфере образования с учетом изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ.6Объект исследования: общественные отношения, складывающиеся впроцессе финансового обеспечения общего образования в Российской Федерации и ее субъектах.Предмет исследования: нормативные правовые акты, регулирующиефинансирование общего образования; сформировавшаяся правоприменительная практика; доктринальные источники, имеющие отношение к исследуемойпроблематике.Методология исследования.

Достижение поставленных целей предполагает использование ряда общенаучных методов: диалектического метода какуниверсального метода познания, методов анализа и синтеза. Применение историко-правового метода позволило выявить предпосылки появления расходовна образование. Данный метод применялся также в целях сравнения инструментов финансирования образования и правовых норм, регулирующих этотпроцесс, в определенные периоды его исторического развития.

Посредствомисторико-правового метода исследования был установлен ряд закономерностейв процессе развития финансового обеспечения общего образования. Статистический метод, основанный на исследовании количественных показателей финансового обеспечения образования, способствовал не только установлениюместа расходов на образование в системе публичных расходов, но и выявлениюосновных тенденций в развитии финансового обеспечения общего образования.Использование сравнительно-правового метода позволило сравнить модельфинансирования школьного образования Российской Федерации с соответствующими моделями зарубежных государств (США, Франции, Великобритании, Республики Беларусь, Республики Казахстан).

Использование формальноюридического метода в диссертационном исследовании, наряду с системным илогическим подходами, способствовало определению основных проблем развития нормативно-правового регулирования финансирования общего образования. Применение сравнительно-правового метода в совокупности с формальноюридическим способствовало формулированию выводов по улучшению нормативного регулирования механизма финансирования образования с учетом по7ложительного зарубежного опыта. Посредством формально-юридического метода с точки зрения правил юридической техники было исследовано законодательство об образовании Российской Федерации, а также ряд нормативных актов зарубежных государств: Кодекс образования Франции (Code de l'éducation);Кодекс Республики Беларусь «Об образовании»; Закон Республики Казахстан«Об образовании» в части регулирования вопросов финансового обеспеченияобразования.Теоретическая и практическая значимость работы заключается в подробном анализе правовых аспектов финансирования общего образования.

Раскрывается пробельность нормативного правового регулирования в части финансового обеспечения образования. Рекомендации о необходимости внесения рядаизменений в действующее законодательство представляют интерес для органовгосударственной власти и могут быть использованы в процессе оптимизациинормотворческой и правоприменительной деятельности. Теоретические изыскания углубляют имеющиеся научные представления относительно места расходов на образование в системе публичных расходов, особенностей нормативного подушевого финансирования общего образования, сущности финансовоправового стимулирования общего образования.

Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в рамках проведения лекционных ипрактических занятий по дисциплинам «Бюджетное право России», «Финансовое право», «Образовательное право».Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на диссертационном уровне произведен анализ правовых аспектов финансированияобщего образования на основании недавно вступившего в силу ФЗ от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», которыйсущественно изменил систему образования и внес ряд коррективов в процесс еефинансового обеспечения.

Обоснована необходимость внесения изменений вдействующее законодательство об образовании в части уточнения понятийногоаппарата. Сформулированы и предложены определения, раскрывающие содержание таких понятий как: финансовое обеспечение услуг в сфере образования,8нормативное подушевое финансирование, норматив подушевого финансирования. Посредством работы с доктринальными источниками, нормативной правовой базой финансирования общего образования, актами советского законодательства, правоприменительной практикой автор изложил качественно новоепредставление относительно сущности финансово-правового стимулированияобразовательной деятельности и его роли в процессе реализации образовательных гарантий.

Произведен компаративистский анализ моделей финансированияобщего образования Российской Федерации и ряда зарубежных государств(США, Франции, Великобритании, Республики Беларусь, Республики Казахстан). Выявлены преимущества нормативного подушевого финансирования какмеханизма финансового обеспечения образования, а также риски перехода нанормативное подушевое финансирование.Научная новизна диссертационного исследования выражается в положениях, выносимых на защиту:1. Выявлено, что нормативное подушевое финансирование признаетсяэффективным управленческим решением в Российской Федерации и ряде зарубежных государств (США, Франция, Республика Белоруссия, Республика Казахстан).

Финансирование образовательных организаций, дифференцированноев зависимости от ряда факторов (количества и контингента обучающихся, материально-технических условий обучения) призвано учесть неодинаковые образовательные потребности учащихся в рамках основной образовательной программы с целью обеспечения права каждого на образование. Современный механизм финансирования образования возлагает серьезный груз ответственностиза формирование расходов на образование на органы управления образовательной организацией, которые должны иметь точные сведения об участниках образовательного процесса, их перемещениях из одних образовательных учреждений в другие. Показателен пример урегулирования вопросов финансовогообеспечения образования в Кодексе образования Франции (Code de l'éducation),в рамках которого прописана процедура и сроки принятия бюджета образовательной организации.

В ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в числе9основных обязанностей не отмечена обязанность образовательной организациипланировать расходы в зависимости от количества обучающихся и стоимостиобразовательной услуги на очередной год. Считаем, что необходимо дополнитьстатью 28 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» соответствующейобязанностью, а также в целях содействия общеобразовательным организациям, разработать единые методические рекомендации в части реализации механизма нормативного подушевого финансирования на уровне образовательнойорганизации.2. Обоснована необходимость определения понятийного аппарата в законодательстве об образовании.

Закрепляя финансово-правовые нормы в законодательстве об образовании, законодатель не предусмотрел в нем раскрытие ряда важных категорий, что является явным нарушением правил юридическойтехники. Предлагаем дополнить главу 13 «Экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования» ФЗ «Об образовании в РоссийскойФедерации» следующими определениями:1).

Финансовое обеспечение услуг в сфере образования – это совокупность правоотношений, складывающихся в процессе предоставления образовательным организациям необходимых финансовых ресурсов государством и муниципальными образованиями в целях реализации своей функции, а такжегражданами и организациями в целях добровольного содействия развитию образования и удовлетворения частных потребностей.2). Нормативное подушевое финансирование – это механизм формирования расходов на образование, в основе которого лежит принцип финансовойсамостоятельности образовательных организаций, предполагающий их непосредственное участие в определении государственных затрат в целях обеспечения права каждого на образование.3).

Норматив подушевого финансирования – это стоимость образовательной услуги, рассчитанная на одного обучающегося с учетом совокупностиусловий, влияющих на реализацию им образовательных гарантий.103. Установлено, что публичные расходы на образование и расходы накультуру не могут существовать изолированно друг от друга. Являясь функцией государства, образование исторически было неотделимо от культуры. Образование и культура были объединены в один социально ориентированный институт – институт просвещения. Культура, отражающая общественное отношение к образованию, и образование как процесс воспитания и обучения тесносвязаны общим предназначением, выраженным в формировании личности, которая будет предопределять место государства на мировой арене в будущем.