Автореферат (Организация финансирования муниципальной образовательной системы на основе бюджетирования, ориентированного на результат), страница 3

Так, в качестве преимуществ называются: 1. прозрачность в отношениибольшинства бюджетных услуг; 2. улучшение взаимодействия между руководством города ируководителями среднего звена; 3. возможность давать оценку вложений в социальнуюинфраструктуру; 4. переосмысление содержания работ по предоставлению ряда услугвследствие того, что в процессе формирования целевых показателей качества иэффективности пришлось ответить на наиболее фундаментальные вопросы о том, для когопредоставляется эта услуга, кому она требуется и с какой эффективностью она будетпредоставлена.Проблемными для муниципальных образований остаются следующие основныеобласти:- отсутствие разработанных нормативов и стандартов оказания бюджетных услуг, чтовызывает сложность в разработке и выборе качественных показателей результатовдеятельности, а также снижает качество предоставляемых услуг населению;-ограниченияврамкахсуществующегозаконодательстваавтономии,самостоятельности и ответственности бюджетных учреждений за результат;- сложности в подборе измерителей для «трудноизмеримых» услуг (когда имеетсябольшой лаг между прилагаемыми усилиями и результатами от предоставления даннойуслуги); остается проблема субъективизма в выборе измерителей;11- трудности в расчете показателей из-за отсутствия муниципальной статистики,методики измерения тех или иных показателей, попыток манипулировать полученнымиданными и процессами расчетов и др.Глава 2.

Механизмы планирования и управления расходами местных бюджетов наобразование на основе бюджетирования, ориентированного на результатОсновная проблема, которую видят страны, внедряющие БОР на местном уровне, - этоотсутствиечеткихэкономическихмеханизмовдостижениярезультатов,постоянноудерживающих в фокусе цели общественного сектора в образовании. Именно на уровнеопределения этих механизмов осуществляется увязка результатов с финансированием,позволяющая понимать в какой степени и каким образом показатели результативностидолжны влиять на объемы бюджетных ассигнований, чтобы полученный результатсоответствовал заявленной цели, а процесс БОР не носил формальный характер.С теоретической точки зрения для решения этой проблемы автор диссертационнойработы искал ответы на вопросы:- каковы основные социально-значимые цели системы общего образования в России;- что является результатом достижения этих целей;- что является продуктом в системе общего образования;- какие действия необходимо предпринять для достижения результата;- какой объем ресурсов необходим для осуществления действий?Ответнапервыйвопросполученизанализадействующегофедеральногозаконодательства, определяющего приоритеты развития образования.

В общем образованиив рамках текущей деятельности муниципалитетов основной целью является «организацияпредоставления общедоступного и бесплатного … общего образования по основнымобщеобразовательным программам…» (ст. 15 и 16 Федерального закона от 06.10.03 №131ФЗ). Результатом деятельности будет качественное образование в рамках государственногостандарта при эффективном расходовании средств. Продуктом выступает образовательнаяуслуга.

Основное действие для предоставления качественной услуги – управление расходамис учетом категории потребителя и использованием такого механизма как нормативноподушевое финансирование.Что касается вопросов развития общего образования за рамками предоставленияконституционно-гарантированной услуги, то здесь муниципалитет вправе самостоятельноопределять цели, задачи, мероприятия и механизмы достижения результатов.Автордиссертациипредлагаетследующуюсхемуувязываниямеханизмовфинансирования общего образования с различными целями образовательной политики:12Сочетание целей и механизмов финансирования общего образованияЦелиЗадачиМеханизмыРезультатыОбеспечение кон- РеализацияНормативно-Полноеституционногоподушевоефинансированиефинансированиеобразовательногообщеобразовательныхправа граждан на программполучение обще- Создание условий длястандартадоступного и бес- реализацииплатного общего общеобразовательныхобразованияпрограммОбеспечение раз- УлучшениеГрантыПолное финансирова-вития общего об- материально-ниеразования за рам- технической базы и др.деятельностикамиПолное финансирова-предостав- Поощрение педагогов и Распределениеленияконститу- учреждений и др.ционно-гаранти-Программарованной услугиРоссии» и др.средств по рейтингам«Дети Целевые программынаправленийние достиженийПолное финансирование программыВ концептуальном плане механизм нормативного подушевого финансированияпредполагает уход от финансирования сети к финансированию услуги, когда деньги«следуют за учеником» на основе прозрачной формулы расчета.

Норматив покрывает толькорасходы на финансирование текущих затрат. Средства на развитие образовательногоучреждения не закладываются в величину норматива, так как его задача – обеспечить балансмеждуэффективнымисправедливымраспределениембюджетныхсредствнанепосредственную реализацию стандартных основных общеобразовательных программ.Другой механизм финансирования – выделение грантов на конкурсной основе вкачестве поощрения, например, деятельности школ, осуществляющих мероприятия поразвитиюисовершенствованиюметодовобучения,включаясовершенствованиематериально-технической базы.Такой механизм финансирования как рейтингование, предполагает поощрениерезультатов деятельности образовательных учреждений с использованием показателей ивесов их вклада в конечный результат.Для развития и повышения качества образования в общеобразовательных учрежденияхможетприменятьсямеханизмпрограммногофинансирования.Вэтомслучае,разрабатываются программы, обеспечивающие развитие образования сверх конституционно-13гарантированного минимума.

Например, программы, направленные на усиление уровнябезопасности учащихся.В настоящее время норматив – это единственная основа оценки стоимостиобразовательной услуги в пределах конституционно-гарантированного минимума. Привнедрении принципов БОР эта оценка занимает ключевое место. Концептуально задачаопределения стоимости с использованием метода «нулевого» бюджета решалась автором всоответствии с принципами БОР, формализованными в работах многих зарубежных ироссийских исследователей:- формирование реестра образовательных услуг с учетом полномочий городскихокругов и муниципальных районов – приоритетных направлений политики муниципалитетовв предоставлении общедоступного и бесплатного образования;- выделение прямых и косвенных типовых затрат, что открывает широкие возможностипо управлению косвенными затратами в зависимости от задач муниципалитета;- определение стоимости услуги с применением нормативно-подушевого механизмапланирования текущих затрат (ориентация на потребителя услуги).Сам реестр услуг общего образования строился таким образом, чтобы учестьособенности потребителей через вариативные параметры, влияющие на стоимость услуги.Приведем пример из реестра услуг, предлагаемого автором.Пример реестра услуг начального общего образованияПолномочиеВиды услугПотребите-УчреждениялиОрганизацияпредоставленияобщедоступного ибесплатногодошкольного,начального1.

Начальное1.1. Основная1. Детиобщееобщеобразоватев возрасте от (начальные,образованиельная программа6,5 до 11 лет1-4 класс1.2. Программа спо 5 или 6-ти углубленным1. Школыосновные, средние) сгимназическими илицейскими классамидневнойизучением2. Школы снеделеодного илиуглубленнымобщего, среднегонесколькихизучением одного или(полного) общегопредметовнескольких предметовобразования по1.3.

Программа3. Школы сосновнымкомпенсирующекомпенсирующими иобщеобразовательго развитиякоррекционнымиобщего, основного14ПолномочиеВиды услугПотребите-Учреждениялиным программам в1.4. Программаклассамиобразовательныхкоррекционного4. МалокомплектныеучрежденияхразвитияшколыУслуга по оказанию начального общего образования - это услуга первого уровня. Далеепроисходитдетализацияуслугвсоответствииснаименованиемреализуемойобразовательной программы: стоимость начального коррекционного образования будетвыше стоимости начального общего образования по основной общеобразовательнойпрограмме, т.к. потребители разные: имеет значение возраст получателя услуги, видпрограммы, по которой он обучается, а также ее длительность.

И только потом авторучитывает особенности учреждения, в котором реализуется услуга. При этом роль органовуправления в определении того, что является стандартом, и в каком объеме он должен бытьобеспечен финансово, возрастает.Автор исследования опирается при определении стоимости услуги в части фондаоплаты труда (далее ФОТ) на Методические рекомендации1, разработанные в рамках проектаНационального фонда подготовки кадров, и развивает этот подход в своей работе приопределении полной стоимости услуги.Формула полной стоимости бюджетной услуги в общем образовании:Н = (НпФОТ * НкФОТ)1 + НпМТО + НкСОД, гдеНпФОТ – норматив по ФОТ в части прямых затрат,НкФОТ - норматив по ФОТ в части косвенных затрат,НпМТО – норматив по материально-техническому обеспечению в части прямых затрат,НкСОД – норматив на содержание зданий и создание условий для реализации услуги(косвенные затраты).НпМТО = Норма * С, где Норма – набор норм обеспечения учащихся материальнотехническими средствами (закрытый перечень, утверждаемый местным НПА в пределахбюджетного ограничения), С – стоимость набора материально-технических средств вмуниципалитете.1Методические рекомендации по расчету и внедрению нормативов бюджетного финансированияобщеобразовательных учреждений // М.: «Алекс», 2004 (авторский коллектив Н.Г.Типенко, Г.В.Башкина,Е.Н.Никитина, Т.С.Бочкарева, Г.К.Лапушинская, В.Б.Лившиц, Е.Н.Соболева, О.Ф.Федосеева), а такжеМетодические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основныхобщеобразовательных программ (Письмо МОНРФ от 29 июня 2006 года №АФ-157/02) – далее – ПисьмоМОНРФ.15НкСОД включает затраты на оплату коммунальных услуг, услуг связи, транспортныхуслуг, медикаментов, продуктов питания, горюче-смазочных материалов, уборки и вывозамусора, дезинфекции, дезинсекции, дератизации, пусконаладочных работ, техническогообслуживания, текущего ремонта имущества, охраны, налогов и др.НкСОД = (Расх / П) * К1 * К2 * К3, гдеРасх / П – усредненные базовые расходы на единицу площади (типовая постройка, учетминимальной нормы площади на одного учащегося),К1 – коэффициент удорожания в зависимости от площади помещения, приходящейсяна одного учащегося,К2 – коэффициент учета различия на коммунальные услуги для нетиповых помещений(тип постройки: вид топлива, тип водоснабжения, обеспечения электроэнергией и др.),К3 – коэффициент, учитывающий расходы на подвоз учащихся.Косвенные расходы разносятся на услуги в пропорциональном отношении.