Автореферат (Организация финансирования муниципальной образовательной системы на основе бюджетирования, ориентированного на результат)

На правах рукописиНИКИТИНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНАОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙСИСТЕМЫ НА ОСНОВЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТСпециальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством(экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами – сферауслуг)АВТОРЕФЕРАТдиссертации на соискание ученой степеникандидата экономических наукМосква – 2009Работа выполнена на кафедре государственного управления и экономики общественногосекторагосударственногообразовательногобюджетногоучреждениявысшегопрофессионального образования «Государственный университет - Высшая школаэкономики».Научный руководитель:Кандидат экономических наук,Абанкина Ирина ВсеволодовнаОфициальные оппоненты:Доктор экономических наук,Климанов Владимир ВикторовичКандидат экономических наук,Косарева Надежда БорисовнаВедущая организацияФинансоваяакадемияприПравительствеРоссийской ФедерацииЗащита состоится 17 ноября 2009 года на заседании диссертационного совета Д 212.048.05 вГосударственном университете – Высшей школе экономики по адресу: 101000, Москва, ул.Мясницкая, д.

20, ауд. 309.С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета –Высшей школы экономики.Автореферат разослан «» октября 2009 года.Ученый секретарьдиссертационного советак.э.н.Н.Т. Вишневская2I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫАктуальность темы диссертацииФормирование бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации спомощью методов, ориентированных на результат, становится все более важнымнаправлением реформирования общественных финансов.

Стратегическими целями реформыявляются повышение результативности и оптимизация бюджетных расходов. Первыесерьезные шаги были предприняты в 2004 году с выходом Постановления Правительства РФ№249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Тем не менее, досих пор в России в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, (далее БОР)ведется только подготовка Докладов о результатах и основных направлениях деятельности иведомственных целевых программ на федеральном и региональном уровнях. На местномуровне элементы БОР используются в ограниченном числе муниципалитетов.

Таким образом,систематическое и аргументированное описание принципов БОР для их применения науровне муниципалитетов, за которыми закреплены широкие полномочия в областисоциальной политики, остается крайне актуальным.Сохраняется актуальность проработки теоретической основы БОР.

По концептуальнымвопросам БОР в общественном секторе высказываются противоречивые точки зрения и средизападных исследователей, и среди российских. Фактически, в каждой стране существует своямодель БОР, сочетающая разные его элементы. В России наиболее дискуссионными остаютсявопросы об инструментах, которые можно относить к БОР, и о том, как эти инструментывзаимосвязаны между собой. Нет однозначных ответов на вопросы: как вписывается всистему БОР инструмент обоснования бюджетных ассигнований, является ли реестррасходных обязательств инструментом БОР, какие новые механизмы финансированиябюджетных учреждений логично применять с точки зрения концепции БОР, какую рольиграет стандартизация бюджетных услуг и т.п.?ВнедрениеБОРвсфереобразованияозначаетпереходотнеэффективноготрадиционного метода планирования бюджета на сеть учреждений к планированию нафинансирование услуг.

В области общего образования это – вопрос планирования местныхбюджетов, уровень которых близок к потребителю образовательной услуги. Вопросыразвития общего образования сегодня широко обсуждаются во многих странах: моделиорганизации, финансирования и управления различны. Вместе с тем, страны стараютсяиспользовать такую модель, которая позволяла бы, с одной стороны, обеспечить всемучащимся качественный уровень знаний и освоение компетенций, а с другой, эффективноеиспользование выделяемых финансовых ресурсов.

При этом особое внимание в вопросах3организации общего образования уделяется обеспечению равного доступа к получениюобразования вне зависимости от финансовых возможностей бюджетов.Степень научной разработанности проблемыОбобщеннаямодельБОРполучилаширокоеотражениевэкономическихисследованиях. Основные принципы БОР изначально были изложены зарубежнымиисследователями применительно к результативности частного бизнеса. Их можно найти вработах Д.Нортона и Р.Каплана, Дж.Шанка и В.Говиндараджана, Ч.Т.Хорнгрена иДж.Фостера, Дж.Шима и Дж.Сигела и др.Основополагающие подходы БОР в сфере общественных финансов нашли отражение вработах Х.де Брюйна, Х.Ванга, Я.Кларка и Г.Суэйна, Н.Мэннинга и Н.Парисона, Д.Осборна иТ.Габлера, С.Поллитта и Д.Букарта, Р.Шарпа и др. Среди российских исследователей этойпроблемы касались в своих трудах Е.И.Андреева, Е.В.Белянова, М.Ю.Гараджа, А.Г.Грязнова,В.В.Климанов, Н.Б.Косарева, Г.В.Курляндская, А.М.Лавров, Е.В.Маркина, С.Н.Смирнов,С.П.Солянникова,И.В.Стародубровская,В.Л.Тамбовцев,А.В.Улюкаев,И.М.Шейман,В.А.Шипунов, С.В.Шишкин, Л.И.Якобсон и др.Проблемы управления бюджетными расходами на образование, в том числе на местномуровне власти, включая рассмотрение отдельных экономических механизмов управления вРоссии,освещеныГ.В.Башкиной,вработахС.А.Белякова,И.В.Абанкиной,Т.В.Абанкиной,А.Б.Вифлеемского,Т.Л.Клячко,М.Л.Аграновича,Я.И.Кузьминова,Л.Л.Любимова, М.М.Мусарского, И.М.Реморенко, И.А.Рождественской, Е.Ф.Сабурова,Е.Н.Соболевой, Н.Г.Типенко и др.

российских авторов.Вместе с тем, в исследовательском плане в экономической литературе пока неразработана целостная концепция БОР на местном уровне; наблюдается дефицит работ,посвященных проблемам управления муниципальным бюджетом, ориентированным нарезультат.Теоретико-методологическая основа диссертационного исследованияПредставленное исследование берет за основу теорию управления общественнымсектором («New Public Management»), направленную на распространение управленческихбизнес-технологий на деятельность государственного аппарата.В работе используются несколько ключевых понятий.Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) – планирование и управлениефинансами под конкретный результат деятельности [Д.

Осборн и Т. Габлер, С. Поллитт и Д.Букарт, Я. Кларк и Г. Суэйн, Н. Мэннинг и Н. Парисон, Х. де Брюйн, В.В. Климанов, А.М.Лавров]. В английской терминологии - “performance budgeting”, “results-oriented budgeting”. В4российскойтерминологии-«бюджетирование,ориентированноенарезультат»,«программно-целевое бюджетирование».Система сбалансированных показателей (Balanced Scorecard, BSC) – система,позволяющая принимать управленческие решения через количественное измерениедеятельности, направленной на достижение поставленных целей. Она позволяет перевестистратегические цели на уровень операционной деятельности: персонифицированных задач икритериев эффективности [Д.

Нортон и Р. Каплан].Экономические механизмы планирования и управления расходами - совокупностьметодов и средств воздействия на процессы планирования и управления расходами, ихрегулирования [Ч.Т.Хорнгрен и Дж.Фостер, Е.Ф. Сабуров].Результативность (effectiveness) бюджетных расходов - степень достиженияобщественно значимых целей; оценивается степень удовлетворения потребностей граждан ивыполнение установленных задач или достижение намеченных целей.

Другими словами,результативность оценивает, достигает ли реально данная услуга того, для чего онапредназначена. [Д.Осборн и Т.Габлер, В.В. Климанов, Г.В. Курляндская, Л.И. Якобсон].Показатели и целевые индикаторы: Показатели - количественные характеристики,отображающие фактическую картину в результате осуществления той или инойдеятельности. Целевые индикаторы – значение некоторого уровня, который должен бытьдостигнут [Д. Нортон и Р. Каплан, М.Л. Агранович].Образовательная услуга – совокупность образовательных отношений, возникающихмежду образовательными учреждениями (организациями), с одной стороны, и гражданами –с другой, для удовлетворения последними потребностей в общеобразовательных ипрофессиональных знаниях, навыках, умениях на базе конституционного права гражданинанаобразование,котороеявляетсясоциально-значимым(мериторнымблагомсположительными внешними эффектами), а также доверительным благом (отсутствие употребителя подтвержденной информации о его качестве) [Р.Масгрейв, Г.Акерлоф,Д.Бьюкер, И.В.

Абанкина, Я.И. Кузьминов, Н.Г. Типенко, Л.И. Якобсон].В работе применены системно-аналитические и экономические методы анализа.Цель работыРазработать механизмы планирования и управления расходами местных бюджетов наобщее образование на основе бюджетирования, ориентированного на результат.Достижение цели связано с решением следующих задач:51. Проанализироватьсложившиесяметодыорганизациифинансированияобразовательных учреждений на местном уровне в различных странах, включая Россию,выявить элементы БОР, используемые в практике.2. Предложить схему увязывания механизмов финансирования общего образования сразличными целями образовательной политики.3. Разработать принципы и методы формирования перечня (реестра) муниципальныхобразовательных услуг и определения стоимости образовательных услуг.4.

Разработать методы оценки результативности достижения целей образовательнойполитики через применение показателей и целевых индикаторов.5. Провести сравнительный анализ существующих и предлагаемых автором методовфинансирования и управления общественными финансами в образовании в точки зренияБОР, проверить предложенные автором методы оценки результативности на примереконкретных образовательных учреждений.Объект исследованияОбъектомисследованияявляетсясистемаобщегообразования,реализующаяобразовательную услугу, ответственность за организацию предоставления которой в Россиилежит на местном уровне власти.Предмет исследованияВ качестве предмета исследования определены механизмы планирования и управлениярасходами местных бюджетов на общее образование на основе БОР.Информационно-эмпирическая база исследованияИнформационно-эмпирическая база исследования включает в себя:- отчетность об исполнении местных бюджетов Федерального казначейства России;- статистические и финансовые данные, собранные для исследования в местныхадминистрациях Владимирской и Ленинградской областей, Красноярского края в разрезеобразовательных учреждений;-экономико-статистическуюинформацию,опубликованнуюрегиональнымиминистерствами и управлениями образования;- материалы исследований Центра фискальной политики;- материалы исследований Центра универсальных программ;- данные мониторинга экономики образования Государственного университета –Высшей школы экономики.Научная новизна работы и вклад автораНовизна диссертационной работы состоит в следующем:1.

Обоснована и определена схема увязывания механизмов финансирования общегообразования с различными целями образовательной политики. Оценка результатов6достижения цели при условии сохранения логической цепочки БОР «ресурсы –действия – продукт – результат» осуществляется только с учетом влияния нарезультат действий по применению механизмов финансирования, иначе показателирезультата будут искусственно подстраиваться под цель.2. Разработаны вариативные параметры детализации полномочий местного уровнявласти по вопросам организации предоставления общего образования, на основекоторых сформирован перечень (реестр) муниципальных образовательных услуг.3.

Разработан метод «нулевого» бюджета на основе определения стоимостимуниципальных образовательных услуг для индикативного бюджетногопланирования расходов общеобразовательных учреждений, направленного надостижение поставленных целей.4.