Автореферат (Государственное задание как инструмент управления системой предоставления государственных услуг в Российской Федераци), страница 3

Прежде всего,можно говорить о том, что в российском законодательстве на сегодняшнийдень еще не сложилось единого подхода к понятию «государственные услуги».Всвязисэтимпредставляетсяцелесообразнымзафиксироватьвзаконодательстве отдельные определения для двух выделенных в даннойработе групп – административных и бюджетных услуг (Таблица 1).Определяющейхарактеристикойявляетсяналичиеконкретногозаявителя, что будет отличать деятельность по оказанию услуг от исполнениягосударственных функций ОИВ и от выполнения работ государственнымиучреждениями.Отметим,чтонаиболеесущественнымусловиемдляформирования инструмента государственного задания является не виддеятельности (услуги), а организационно-правовая форма исполнителя –государственное учреждение.

В связи с этим представленные в работепредложения по совершенствованию работы с инструментом государственногозадания могут на практике быть распространены и на государственные работы.Таблица 1.АдминистративныеуслугиНеобходимостьналичиявластных полномочий упоставщика услугиКто оказываетОИВИнструментфинансированияРегламентация процессовПример услуги+Бюджетные услуги-Государственныеучреждения,иные организацииВсоставе Субсидиянавыполнениефинансирования ОИВгосударственногозадания,контракт на предоставление услугв интересах третьих лицНеобходима в формате Желательна для стандартныхмассовых услугадминистративныхрегламентовВыдача паспортаПредоставление образования13Для решения или смягчения выявленных в ходе анализа проблем, сучетом положений теории государственного управления, сложившихся вдругих странах лучших практик и, что не менее важно, институциональныхособенностей и специфики российской экономики, предлагаются следующиемеры:-обеспечениесогласованностиинструментагосударственногозадания с инструментами стратегического планирования ОИВ;-разработка отраслевых решений в части определения состава иметодологии расчета показателей объема и качества оказания государственныхуслуг;-поэтапный переход к усредненным (формульным) значениямнормативных затрат с учетом отраслевой специфики;-совершенствование методологии нормирования затрат, созданиеотраслевыхрешений,учитывающихспецификудеятельности,спроса,экономики отрасли (например, в части определения подходов к разделениюрасходовмеждусубсидиейнагосударственноезаданиеицелевымисубсидиями, распределению затрат на общехозяйственные нужды и т.д.);-созданиеполноценнойсистемыстимуловкповышениюэффективности деятельности государственных учреждений;-совершенствование механизмов привлечения негосударственныхорганизаций к оказанию государственных услуг с учетом необходимостиналичия стимулов для такого участия.В третьей главе представлены предложения по реализации отдельных изперечисленных мер.

При этом государственное задание рассматривается,прежде всего, как инструмент построения квазиконтрактных отношений ОИВ сподведомственнымиучреждениями.Такимобразом,ключеваярольгосударственного задания заключается в создании комплексной системыстимуловдляучреждений,содной стороны,засчетвыстраиванияпереговорного процесса в ходе формирования заданий, с другой – за счет14установления связи между результатами (как непосредственными – объемомуслуг, так и конечными – их качеством и оценкой потребителей) и объемамифинансирования.Всветепереходакпрограммномубюджетуинеобходимостигруппировки деятельности и расходов ОИВ в программы и мероприятия,предлагаетсякоординироватьинструментгосударственногозаданиясинструментами программно-целевого планирования путем создания в каждомОИВотдельнойведомственнойцелевойпрограммы«Формированиегосударственных заданий на предоставление услуг по…».

Группировку услуг вслучае их большого количества предлагается осуществлять по группамучреждений (например, библиотеки, театры и т.д.). Мероприятия программыпредставлены в Таблице 2.Таблица 2Характеристика мероприятий ВЦП «Формирование государственных заданийна предоставление услуг по…»НаименованиемероприятияПланированиегосударственных заданийФинансированиегосударственных заданийМониторинг и контрольисполнениягосударственных заданийСодержание мероприятияРасходы на реализациюмероприятияПланирование и согласование с Оплата труда сотрудниковОИВ (отраслевыегосударственнымиструктурные подразделения,учреждениями показателейобъема, качества услуг и объема подразделениепланирования)финансового обеспечениягосударственных заданийСубсидии государственнымФинансовое обеспечениеучреждениям навыполнения государственныхвыполнениезаданийгосударственных заданийОплата труда сотрудниковМониторинг достиженияОИВ (отраслевыезапланированных вструктурные подразделения,государственных заданияхпоказателей объема и качества.

подразделениепланирования)Проведение сравнительногоанализа, выявление ираспространение лучшихпрактик.Корректировкагосударственных заданий15Процесс формирования государственного задания можно разделить нанескольковзаимосвязанныхэтапов.Первыйэтапформированиягосударственного задания начинается после определения целей и задач ОИВ насреднесрочнуюперспективу.Наэтомэтапенеобходимопроизвестидекомпозицию целей, задач и показателей деятельности ОИВ на уровеньпоставщиков государственных услуг и согласовать полученный наборпоказателей, характеризующих объем и качество услуг, с исполнителями.

Врезультате задается набор целей, задач и показателей, значения которых в частигосударственных услуг будут достигнуты за счет выполнения государственногозадания исполнителем.Второй этап предполагает определение необходимого объема ресурсовпри подготовке органом-заказчиком обоснования бюджетных ассигнований.Предметом согласования является объем расходов, необходимый исполнителюдля достижения запланированных результатов - количества и качестваоказываемых услуг.Последний этап – утверждение государственного задания - имеет местопосле принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной годи плановый период. Если на данном этапе необходимо внесение изменений впредусмотренные объемы финансирования (в связи с наличием отклоненийразмеров бюджетных ассигнований, предусмотренных в законе о бюджете, отзапланированных), такие изменения и их последствия для значений показателейобъема и качества государственных услуг должны быть согласованы сисполнителем.Основное отличие предлагаемого алгоритма от сложившейся практикизаключается в установлении логической связи между определением отраслевыхприоритетов,планированиемобеспечениядеятельностиобъемовоказаниягосударственныхуслугиучреждений.финансовогоВрамкахсложившейся практики первично распределение средств между учреждениямина основании их предложений, и только после этого (даже в условиях16необходимостиформированиягосударственныхзаданий)происходитпланирование объемов оказания услуг и, соответственно, государственныхзаданий.

Необходимым условием изменения привычных процедур на первыхэтапах является их подробная регламентация с закреплением сроков иответственных исполнителей (например, в формате внутреннего регламентаОИВ). В работе предложено возможное описание процедур в привязке кдействующей организации бюджетного процесса.Логика проводимой реформы предполагает постепенный переход кусредненнымзначениямнормативныхзатратнаоказаниеотдельныхгосударственных услуг. Учитывая необходимость в среднесрочной перспективетакого перехода, имеет смысл осуществлять соответствующие измененияпостепенно, во избежание ухудшения положения государственных учрежденийи, соответственно, снижения качества предоставляемых ими услуг.

В связи сэтим переход к усредненным значениям нормативных затрат предлагаетсяосуществлять поэтапно (рис. 1).1 этапНеобходимообеспечитьсопоставимость идостоверностьданных,предоставляемыхучреждениямиИндивидуальныезначениянормативных затрат(фактические,историческисложившиесязатраты)2 этапСреднее значениенормативных затратИнтервал, в пределы которогомогут попадать значениянормативных затратУстановление значенийнормативных затрат для всехучреждений в пределахзаданного интервала, но сиспользованиемкорректирующихкоэффициентов, учитывающихспецифику (географическоеположение, состав имуществаи т.д.)3 этапДальнейшееусреднениезначенийнормативныхзатрат путемпошаговогоснижения верхнейграницы интервалавозможныхотклонений отсреднего значениянормативныхзатрат (в % илиабсолютномвыражении)Рис. 1 Переход к усредненным значениям нормативных затратВ сложившейся системе распределения средств между учреждениямикачество услуг формально никак не учитывается.

Объем финансового17обеспечения определяется исключительно на основе планируемых объемовоказания услуг, что может негативно сказываться на системе стимуловгосударственных учреждений. В работе предлагается обеспечивать мотивациюгосударственных учреждений к повышению эффективности деятельности засчет конкурсного распределения средств, высвобожденных в результатеусреднения нормативных затрат, на основании данных о качестве оказываемыхуслуг.Объем высвобожденных средств определяется по тем учреждениям, укоторых расчетные значения нормативных затрат на оказание хотя бы однойгосударственной услуги (работы) превышают определенные в ходе усредненияпредельные значения (рис. 2).Объем высвобожденныхсредствPMP1AP2GDHEBP’P3Объем средств,выделенных порезультатамконкурсногораспределенияСFP4JI0QQ1Q2Q3Q4На рисунке: P1, P2, P3, P4, - индивидуальные значения фактических затрат на оказание государственной услуги вучреждениях 1 -4; Q1, Q2, Q3, Q4, - значения показателей объема оказания государственной услуги вучреждениях 1 - 4; P’ – верхняя граница значения нормативных затрат на оказание государственной услуги,установленная учредителемРис.

2 Определение объема высвобожденных средств при усреднениинормативных затрат на оказание государственной услуги18Полученную сумму (сумма площадей фигур P1МCP’ и CBEF на рис. 2)предлагается 1 раз в год распределять между всеми учреждениями наосновании достигнутых ими показателей качества оказываемых услуг (на рис.2высвобожденные средства распределены между двумя учреждениями исоставляютсумму площадейвысвобожденныхсредств).фигурПриCADE иэтомJGHI,предлагаетсяравную объемуучитыватькакотносительный уровень качества в сравнении с остальными учреждениями,оказывающимианалогичныеуслуги(наоснованиисреднихзначенийпоказателей), так и динамику, демонстрируемую каждым конкретнымучреждением.Расчет индикатора качества для последующего рейтингования покаждому учреждению предлагается проводить по следующей формуле:mR =a ´åtij =1I ijtItjmI ijtj =1I ijt -1+ b ´å, где(1)Rit - значение комплексного индикатора качества для i-того учреждения вгоду t;i – индекс учреждения;n – число учреждений;j – индекс показателя качества;m – число показателей качества;I ijt - значение j-ого показателя качества работы i-того учреждения в году t;I ijt -1 - значение j-ого показателя качества работы i-того учреждения в году(t-1);I tj - среднее значение n j-ого показателя качества в году t по всемучреждениям, оказывающим соответствующую услугу, рассчитываемое поформуле:19nI tj =åIi =1tijn;(2)a , b – удельный вес критерия, определяемый учредителем, a + b =1.В зависимости от установленных в отрасли приоритетов будет менятьсясоотношение параметров a и b .