Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации, страница 5

Составляющие его нормы являются дефинитивными, управомочивающими, обязывающими, запрещающими и иными, и в комплексе обеспечивают полноту правового регулирования соответствующей группы общественных отношений. В- третьих, это формальное обособление норм, образующих институт финансовой основы местного самоуправления в главах, разделах, частях и иных структурных единицах законов и иных нормативно-правовых актов. Таким образом, финансовая основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой совокупность правовых норм„ регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и использования местных денежных средств. Необходимо отметить, что институт финансовой основы местного самоуправления является сложным правовым образованием, относящимся к числу наиболее важных в отрасли муниципального права.

Вместе с тем, трактовка понятия правового института неоднозначна в теории права. Оно может применяться и к сложным правовым образованиям и к достаточно узким группам однородных, близких по содержанию норм. Главным критерием объединения норм в правовой институт выступает признак однородности сферы регулируемых ими общественных отношений, общая для них правовая специфика. Поэтому можно утверждать, что институт финансовой основы местного самоуправления состоит из ряда более простых институтов муниципального права, таких как институт бюджетного устройства и бюджетного процесса, институт местной налоговой системы, институт гарантий финансовых прав органов местного самоуправления и других. Отраслям российского права известны подобные комплексные, составные институты. Так, в качестве конституционно-правового института рассматриваются нормы, устанавливающие правовой статус законодательной власти.' Но одновременно в теории конституционного права говорят и об институте законодательного процесса, хотя составляющие его нормы являются составной частью института законодательной власти.

'~ Козлова Е.И., Кузафам О.Е. Комститупиоммое право России. М. !995. С.13 Там же. В целом, в любом современном обществе распределение и перераспределение общественного продукта происходит с помощью универсального эквивалента товара - денег. Понятие «финансы» происходит от французского Япапсе - совокупность всех денежных средств, находящихся в распоряжении предприятия, государства, а также система их формирования, 41 распределения и использования. По своему материальному содержанию финансы представляют собой фонды денежных средств.

По аналогии с понятием «финансы» в рамках отрасли финансового права в муниципальном праве можно говорить о понятии «местные финансы». Местные финансы - это совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Местные финансы непосредственно связаны с общественными отношениями, возникающими в процессе создания, перераспределения и использования местных фондов денежных средств. Местные финансы служат инструментом распределения общественного продукта, местных доходов. Они являются средством контроля за производством и распределением материальных благ, а также средством стимулирования развития муниципального образования в необходимом направлении.

Финансы, в том числе и местные, предназначены для обслуживания многообразных потребностей общества, как экономических, так и социальных. В рамках финансового права существует понятие «финансовая система», под которой понимается, с одной стороны совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих финансовую деятельность, а с другой стороны- совокупность ряда финансовых институтов, каждый из которых способствует образованию и использованию соответствующих денежных фондов для осуществления финансовой деятельности. Соответственно в муниципальном праве можно говорить о наличии местной финансовой системы, которая включает, с одной стороны, звено, обеспечивающее организацию финансовой деятельности органов местного самоуправления, то есть совокупность органов местного самоуправления, наделяемых определенной компетенцией, с целью осуществления финансовой деятельности. С другой стороны, в финансовой системе местного самоуправления может быть выделено и институциональное звено, то есть совокупность местных финансовых институтов, каждый из которых способствует образованию и использованию денежных фондов муниципального образования.

К таким институтам относятся: местный бюджет, местные " Современный словарь иностранных слов. М. 1993. С.649 23 внебюджетные фонды, местные финансы хозяйствующих субъектов, местные займы и кредиты. Нормы, посредством которых осуществляется правовое регулирование местной финансовой системы, составляют, как было отмечено, институт финансовой основы местного самоуправления. Состав финансовой системы показывает, что в ее формировании в условиях развития рыночной экономики стал использоваться зарубежный опыт. Так, именно используя зарубежную практику, стали создаваться различные внебюджетные фонды. Перестало быть государственной монополией имущественное и личное страхование, банковский кредит.

Для того чтобы создать местные фонды денежных средств, используются специальные методы обязательных и добровольных платежей. К первому относится взимание налогов, сборов и пошлин, ко второму - кредит. Деятельность муниципальных образований по аккумуляции финансовых ресурсов путем взимания обязательных платежей регламентируется нормативными актами как комплексными, так и специальными. В основе всех правовых актов, регулирующих местную финансовую систему, лежат нормы Конституции Российской Федерации, которые отделяют местное самоуправление от государственной власти и наделяют местное самоуправление правом на наличие собственного местного бюджета и собственных местных налогов. Местный кредит основан на добровольности платежей. Это деятельность органов местного самоуправления по получению в кредит денег от юридических лиц, граждан и государства. Местный кредит осуществляется прежде всего через размещение различных муниципальных займов и муниципальных ценных бумаг.

Местный кредит может широко применяться при дефиците местного бюджета. Облигации местных займов размещаются на добровольных началах среди населения и юридических лиц. В условиях общего становления рынка в Российской Федерации происходит и становление муниципального рынка ценных бумаг. Банковский кредит - это сложная многосторонняя деятельность, предполагающая как мобилизацию денежных средств, где вся банковская система использует в качестве ресурса для целей кредитования добровольные вложения вкладчиков на условиях возвратности, срочности и возмездности, так и расходование средств путем выдачи кредитов на тех же условиях. Методом мобилизации денежных средств служат платежи по обязательному и добровольному страхованию, имущественному и личному.

Финансовая деятельность органов местного самоуправления представляет собой проведение в определенной последовательности мероприятий по образованию, распределению и использованию местных фондов денежных средств с целью обеспечения развития муниципальных образований. Финансовая деятельность на уровне муниципальных образований осуществляется через органы местного самоуправления. К числу их относятся как органы общей компетенции (представительные и исполнительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований), так и органы специальной компетенции (например, органы управления внебюджетными Фондами), в том числе структурные подразделения органов местного самоуправления (бюджетные, финансовые комитеты и комиссии представительных органов, управления исполнительных органов местного самоуправления и другие).

Под бюджетным устройством понимается организация и принципы построения бюджетной системы. Местная бюджетная система существует не во всех муниципальных образованиях. Она возникает лишь в том случае, если территориально одно муниципальное образование входит в состав другого (например, система «город - район в городе»). В этом случае местная бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность бюджетов этих муниципальных образований. Местный бюджетный процесс как составная часть института финансовой основы местного самоуправления - это регламентированная нормами муниципального права деятельность органов местного самоуправления по формированию, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета соответствующего муниципального образования, а также составлению и утверждению отчета о его исполнении.

Одним из центральных элементов института местного бюджетного устройства является местный бюджет, который представляет собой, с одной стороны, централизованный в рамках муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении органов местного самоуправления, а с другой стороны - правовой акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления с целью утверждения финансового плана образования, распределения и использования централизованного денежного фонда муниципального образования. Институт местной налоговой системы образует совокупность правовых норм, устанавливающих порядок взимания в местные бюджеты местных налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей.