Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации, страница 4

К особенностям правовых институтов, к числу которых относится и ~институт финансовой основы местного самоуправления, формирующих такие производные отрасли, относится то, что данные институты являются производными от институтов основных отраслей правауТак, институт финансовой основы местного самоуправления является производным от правовых институтов, регулирующих финансовую систему государства, существующих в рамках финансового права.

Выделение института финансовой основы местного самоуправления (исходя из разграничения общественных отношений в Конституции Российской Федерации) следует проводить по уровню " Фадеев В.И. Муниципальное право России. М. 1994. С 6 Тем же. С.б регулирования общественных отношений. Так, правовые институты, действующие в рамках финансовой системы в финансовом праве, регулируют отношения, складывающиеся в сфере финансов на уровне государства и его органов," а институт финансовой основы местного самоуправления регулирует лишь финансовые правоотношения, возникающие в рамках муниципального образования.

Предметом муниципального права являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Один из институтов муниципального права объединяет нормы о финансовой основе местного самоуправления. Но поскольку финансовые отношения составляют также и предмет финансового права, возникает необходимость отграничения отношений в сфере местного самоуправления, относящихся к предмету муниципального права, от финансовых отношений, входящих в предмет финансового права.

Финансовые отношения возникают между субъектами по поводу финансовых ресурсов, относящихся к различным формам собственности: государственной, муниципальной, частной и иной. Но не все финансовые отношения составляют предмет финансового права. Согласно общепринятой концепции, предметом финансового права являются те финансовые отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства, прежде всего, осуществление им функций планомерного образования, распределения и использования денежных фондов в целях выполнения задач, стоящих перед государством.

Поскольку в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, финансовая деятельность органов местного самоуправления не совпадает с финансовой деятельностью государства, «как не является ею финансовая деятельность и отдельных физических лиц, общественных объединений и иных негосударственных организаций» аа Из норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды не входят в состав и Финансовое право.

Под ред. Горбунова О.Н. М. 1996. С.! 5 Финансовое право Российской Федерапии. Под ред. Карасевой М.В. Воронеж. 1994. С.!0 " Бядкииа Т.М., Карасева М.В. О предметах мунипнпадьного и финансового права. Журнал российского права. 1998. №1.С.97 государственной собственности, они являются муниципальной собственностью (ст.27) . В соответствии со ст. 8 Конституции Российской Федерации, и статьями 212-215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальная собственность как самостоятельный вид собственности признается и защищается государством.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью самостоятельно. Государство не имеет правомочий собственника по отношению к муниципальной собственности так же, как и по отношению к частной. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» ввел понятие «местные финансы» как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Местные финансы отличаются от государственных как по способу образования, так и по субъекту управления. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются органами местного самоуправления (или непосредственно населением) от имени муниципального образования в соответствии с его уставом.

Органы территориального общественного самоуправления, население муниципального образования - это субъекты муниципального права - и они также вправе заниматься финансовой деятельностью. Такая специфика субъектов финансовой деятельности (указанные субъекты не входят в число субъектов финансового права) на уровне местного самоуправления также свидетельствует об отделении муниципальноправовых отношений в финансовой сфере от Финансово-правовых.

Финансовая деятельность государства направлена на реализацию государственных задач, тогда как финансовая деятельность органов местного самоуправления направлена на осуществление функций местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения. А местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов в силу ст.

б Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как раз и являются вопросами местного значения. Кроме того, цели и задачи, стоящие перед государством и местным самоуправлением в финансовой сфере, часто не совпадают. Государство, как правило, заинтересовано в максимальном привлечении финансовых ресурсов для решения общегосударственных проблем, тогда как муниципальные образования стремятся как можно больше средств оставить в местных бюджетах для решения собственных местных проблем. Помимо материальных существуют и процессуальные различия при осуществлении финансовой деятельности в финансовом и муниципальном праве, в частности, в бюджетном процессе.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о местном бюджетном процессе в соответствии с общими его принципами, установленными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Следовательно, бюджетный процесс также будет иметь особенности в зависимости от специфики муниципальных образований.

Источники муниципального и финансового права также не совпадают. Нормы финансового права содержатся в законах и иных нормативных правовых актах органов государственной власти, тогда как большое количество норм, регулирующих финансовые отношения на уровне местного самоуправления, содержится в нормативных актах органов местного самоуправления. Например, положения о местных налогах, о местном бюджетном процессе, о муниципальных внебюджетных фондах, и т.д.

Следовательно, отношения по поводу образования, распределения и использования местных финансов не входят в предмет финансового права. Тем не менее государственное регулирование деятельности оргаг -в местного самоуправления в финансовой сфере также в значительной мере имеет место. Но государство регулирует самые различные стороны общественной жизни, создает законодательную базу для деятельности любых субъектов. Отношения, возникающие в рамках такого регулирования, относятся к различным отраслям права, что определяется предметом и методом правового регулирования.

К примеру, отношения купли-продажи, формирования финансов негосударственных пенсионных фондов также урегулированы государством в Гражданском кодексе Российской Федерации и других актах. Однако, несмотря на зто, мы относим их исключительно к гражданско-правовым, а не к административно-правовым, финансово-правовым отношениям, ибо они возникают в характерной для гражданско-правового регулирования сфере отношений и регулируются Там же. С.97 20 характерным для этой отрасли методом.

' Следовательно, комплексная природа муниципального права не является основанием для отрицания его самостоятельности как правовой отрасли. Таким образом, с учетом изложенного, следует, что ряд отношений в сфере местных финансов не является предметом финансового права, а относятся к предмету муниципального права. Вместе с тем существует тесная связь между финансовым и муниципальным правом.

Так, отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами являются предметом финансового права, так же как и отношения по поводу передачи из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации финансовых средств, необходимых для выполнения органами местного самоуправления отдельных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку регулируют участие государства и его органов в финансовых отношениях. Но при этом они являются и предметом муниципального права, так как регламентируют деятельность органов местного самоуправления в указанных финансовых сферах. Следовательно, ряд финансовых отношений находится на стыке муниципального и финансового права. Правовые институты, регулирующие такие отношения (бюджетное, налоговое право), очевидно, должны рассматриваться как сложные, комплексные правовые образования, включающие в себя нормы и муниципального, и 4Ьнансового прз!аа.

Финансовая основа местного самоуправления может рассматриваться «ак институт муниципального права по следующим причинам. Правовой институт — зто система взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие либо их компоненты, свойства.'а В качестве юридических критериев обособления финансовой основы местного самоуправления в отдельный правовой институт муниципального права могут служить три признака. Во-первых, зто сходство, однородность правовых отношений, регулируемых нормами финансового права на уровне местного самоуправления. Как целостное образование данный правовой институт характеризуется единством содержания, которое выражается в сходных общих положениях и категориях, в частности, используемых в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской и Балаяна Т.М, Карасева М.В.

О прелметак мунипипального и финансового права. Жзриал российского ирава 1998. %1. С.100 " Обвал теория права. Пол рел. Пиголкина А.С. М. 1995. С. 180 Федерации'" и Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", а также в законах субъектов Российской Федерации. Во-вторых, это всесторонность регулирования общественных отношений, существующих в рамках данного института.