16 листопада Центральна Рада затвердила 2-й розділ закону про вибори до Украінських Установчих зборів, 3 глави якого визначали специфічні особливості виборів «в арміі, флоті і тилу». Законом було затверджено ще й «Парвила про спільну з цивільним населенням участь в виборах частин арміі і флоту» та «Інструкцію для користування розділом 1-м Закону про вибори до Установчих зборів УНР».

Вибори мали відбутися 27 грудня 1917 року, а Установчі збори відкритися – 9 січня 1918 року. В деяких округах вибори справді пройшли. Потім війна відсунула вибори на другий план, і лише 11 кв1тня Мала Рада ухвалила провести іх 12 травня там, де вони невідбулися.

Досить неоднозначно розвивалася діяльність Центральноі Ради в сфері, умовно кажучи, «правового забезпечення економічноі реформи». Тодішня ідеологія цих перетворень визначалася проголошеними Ш-м Універсалом гаслами «упорядкування праці робітництва», «доброго упорядкування виробництва», «рівномірного розподілення продуктів споживання». Відповідно Центральна Рада мала виробити правові підходи до реалізаціі своєі концепціі «соціально орієнтованоі» і «керованоі» економіки, однак вона не досягла цієі мети, насамперед через політичні причини, хоча в той же час прийняла ряд важливих актів.

На перший план вийшла проблеми власноі валюти – в умовах кризи грошового обігу. На початку січня Центральна Рада ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів УНР. Закон встановлював, що вони випускаються Державним Банком в розмірі, суворо обмеженому дійсними потребами грошового обігу.

Деякі акти регламентували оподаткування. Зокрема, відповідно до закону від 9 грудня 1917 року всі державні податкі й прибутки, які на підставі існуючих законів збиралис я на територіі УНР, визнавалися «прибутками державного скарбу УНР». Генеральний Секретаріат закликав населення сумлінно і своєчасно вносити податки.

Нарешті, справжнім каменем спотикання для Центральноі Ради виявися державний бюджет, який так і не вийшов за межі проміжних рішень. 11 квітня 1918 року був ухвалений закон «Про тимчасові розпискі видатків на 1918 рік». Поки буде «складений і ухвалений перший бюджет УНР,- зазначалося в цьому законі,- державні видаткі переводяться на підставі тимчасових розписів, які складаються відповідними міністерствами на кожні 4 місяці і подаються Міністерства Фінансів на затвердження Центральноі Ради». Певні кроки зробила Центральна Рада і в галузі соціального законодавства, ухваливши, щоправда з великим запізненням, закон «Про 8-ми годинний робочий день», причому цей закон виходив за межі своєі назви, оскільки визначав не тільки тривалість «робочого часу», а й регламентував найм жінок і неповнолітніх, нічну працю, торкався «особливо шкідливих виробництв і робіт» та інше.

Ценральна Рада торкнулась багатьох галузей права – від кримінального (скасувавши Ш Універсалом смертну кару й видавши 19 листопада 1917 року закон про амністію) до міжнародного (наприклад, 26 квітня Генеральне Писарство подало на іі розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу).

Оцінюючи ж чинники що негативно вплинули на зоконодавчу діяльність Централноі Ради, слід, звичайно, вказати на брак часу й професіоналізму.Проте найбільш відчутно на ній відбилися політичні й ідеологічні пристрасті. Найхарактерніший приклад – проблема власності.

Як відомо, Центральна Рада, іі лідери постійно декларували прагнення розбудувати Украінську державу на соціалістичних засадах. Так, наприклад, М.Грушевський відзначав: «будуємо республіку не для буржуазіі, а для трудящих мас Украіни». Це визначило ставлення лідерів Украінського уряду й до приватноі влсності. Грушевський вживає термін «належати» й «користуватися». В документах Центральноі Ради бачимо ті ж самі терміни «право порядкування», «право користування». М.Грушевський, зокрема,був рішучим противником самого понятя «святість прав власності». Особливе заперечення у нього викликала ідея власності на землю. Ш Універсал скасував право приватноі власності на землю. Генеральний Секретаріат розповсюдив офоіційне роз’яснення до Унiверсалу, яким пiдкреслив, що скасування прав власностi на землю й перехiд iх до трудящого народу слiд розумiти «у тому смислi, що право власностi на цi землi переходить до народу Украiнськоi Республiки, отже, вiд дня опублiкування Унiверсалу колишнiм власникам забороняється землю продавати, купувати, закладати, дарувати чи передавати будь-кому у власність іншим способом, оскільки ці землі визнаються Украінською Центральною Радою такими, що належать не окремим особам чи інституціям, а всьому трудящому народу, причому скасування власності, як і весь земльний лад на Украіні, мають підтвердити й остаточно встановити Украінські Установчі збори". Відповідно до цього документа заборонялися самочинні захоплення земель й всі подібні «революційні» акціі.

Аналогічний принцип був покладений в основу і земельного законопроекту, ухваленого наприкінці січня 1918 року. Ним, зокрема, встановлювалося, що «землі відводяться земельними комітетами в приватнотрудове користування сільським громадам та добровільно складеним товариствам». Незважаючи на те, що закон дозволяв «перехід права користування в спадщину», основна пролема – людини, землі й ріллі – так і лишилися неврегульованою, що врешті-решт призвело до фатальних наслідків. За свідченням В.Винниченка, «сільський пролетаріат в обіцянки і закони про землю не вірив, більше вірячи реальним фактам, а з іншого боку, ідея «соціалізаціі землі» викликала обурення заможного селянства, «яке лаяло Центральну Раду й агітувало на всі боки проти неі». У цих супурчностях Центральна Рада й зустріла свій останній день – 29 квітня. Більше того, одночасно з конституцією, де взагалі нічого не сказано про власність, Центральна Рада нарешті ухвалює поправку до земельного закону, відповідно до якого ділянки розміром до 30 десятин не підлягають «соціалізаціі».Проте це вже нічого не могло зм1нити.

Такі ж політичні чинники визначали й долю закону про національно-персональну автономію від 9 січня 1918 року, де йшлося про право національних меншин на «самостійне устроєння… національного життя в межах Украінськоі Народноі Республіки». Відповідно до закону для здійснення цього права передбачалося, зокрема, укладення спеціальних «національних кадасрів», або іменних списків, відповідних національностей, а остаточне рішення вс1іх проблем національних меншин, зокрема копметенція, так званих, «Національних союзів» (саме ім, згідно з законом, «виключно належить право представництва даноі націі, яка живе на територіі УНР, перед державними і громадськими установами»), підлягае розгляду і затвердженню украінським парламентом.

Однак, незважаючи на всю зовнішню привабливість, цей закон, який інколи характеризують як «прояв великодушності украінських політичних лідерів, подію, що не мала прецеденту в історіі людства», викликав неоднозначну реакцію в тодішньому суспільстві. Як, зауважує Д.Дорошенко, проблема полягла в тому, що серед всіх «запланованих» національних меншин тільки поляки прагнули організуватися на грунті захисту своіх національних інтересів. Найбільш складною виявилася ситуація з російськомовним населенням. «Це все були елементи, які зжилися з російською культурою, дорожили нею, були пройняті загальноросійським патріотизмом… Всі вони зовсім не хотіли визнавати себе на Украіні за якусь «національну меншість». Сьогодніщній «русский» чи «малорос» міг завтра національно усвідомитись і стати вже украінцем. Навпаки, сьогоднішній соціаліст-украінець, ставши більшовиком, дивився на «украінський націоналізм» як на щось реакційне і вступав з украінським рухом в боротьбу».В результаті, закон про національно- персональну автономію в «дійсності не викликав ніякого признання з боку тих, кого мав ущасливити,- з боку національних меншостей…»

Ще складнішою виявилася доля закону про громаданство від 2-4 березня 1918 року, згідно з яким громадянином УНР визнавався той, «хто народився на територіі Украіни і зв’язаний з нею постiйним перебуванням». В законi визначалися досить стислi термiни подачi клопотань, пов'язаних з украiнським громадянством (вiд 3 до 6 мiсяцiв з дня опублiкування закону), а також дозволу на перебування в Украiнi iноземцiв i тих, хто вiдмовився вiд украiнського громадянства (знов-таки вiд 3 до 6 мiсяцiв). Мiнiстр судових справ УНР С.Шелухiн визнав, що закон «складений поспiхом».

Слiд звернути увагу i на закон про державну символiку. М.Грушевський вважав, що гербом Украiни мiг би стати «як символ творчоi мирноi працi золотий плуг на синiм тлi». Навколо плуга голова Центральноi Ради пропонував розмiстити «знак староi Киiвськоi держави Володимира Великого», герби Галицько-Волинського князiвства та Гетьманщини («козак з мушкетом»). Внизу, пiд плугом, мали бути розмiщенi герби Києва і Львова, а в горі – голуб з оливковою гілкою. Проте більш злоденні проблеми відсунули геральдичні пошуки на другий план, до того ж змінилася й позиція М.Грушевського. Отож, 12 березня 1918 року Мала Рада затвердила «Володимирів тризуб» державним гербом УНР.

Паралельно продовжувалася робота над проектом конституціі УНР. 12 листопада VII сесія Центральноі Ради на своєму засіданні заслухала доповідь М.Грушевського про проект конституціі Украіни. Згадує іі й IV Ун1версал, де сказано, що Установчі збори мають ухвалити конституцію й закріпити в ній «свободу, порядок і добробут на тепер і на будучі часи».

Та історія повернула все по своєму, і конституцію ухвалила Центральна Рада 29 квітня 1918 року в останній день іі існування.

Перший же погляд на конституцію переконує в тому, що вона позбавлена будь-якого ідеологічного чи пропагандистського забарвлення. Вражае те, що у вирі політичних пристастей народився такий нейтральний документ. 82 статті конституціі об єднані у 7 розділів (загальні постанови, права громадян Украіни, органи влади УНР, Всенародні збори УНР, Суд УНР, національні союзи, про тимчасове припинення громадянських свобод). Відповідно до конституціі «верховним органом власті УНР являються всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу власть в УНР, вища виконавча влада належить «Раді Народних Міністрів», а «вищим органом судовим есть Генеральний суд УНР».

Відповідно до конституціі УНР мала б стати парламентською республікою. Був обраний президент УНР у предостанній день існування Центрально1 Ради, який повинен був зміцнити іі позиціі.

Останні дні Центральноі Ради і повчальні уроки. 4 грудня Центральна Рада отримала ультиматум Раднаркому за підписами Леніна і Троцького. У відповіді на ультиматум (іі підписали В.Винниченко й С.Петлюра) Раднарком обвинувачувався у грубому замаху на «право самовизначення Украіни шляхом нав’язування iй своiх форм полiтичного устрою». Бiльшовики незважаючи на численнi декларацii про «самовизначення нацiй аж до вiддiлення», не переводили своiх вiдносин з Украiною в площину мiжнародного права.

Постае закономiрне запитання: чому перед такою загрозою Центральна Рада не змогла протистояти бiльшовицькому наступу?

Вiдповiдь лежить у площинi двох факторiв – зовнiшнього й внутрiшнього.

Лiдери Центральноi Ради опинилися перед вибором – де шукати допомоги проти ворога нашого нацiонального визволення – Росii. Одна частина стояла за те, щоб шукати ii в народi, йдучi назустрiч його соцiально-еконмiчним прагненням, а друга частина – закликання на помiч проти бiльшовицькоi навали нiмецького вiйська. Члени украiнськоi делегацii пiсля переговорiв у Брест-Литовську 9 лютого за новим стилем звернулися iз закликом до нiмецького народу про помоч. Але приход нiмецькоi армii на Украiну не дав очiкуваних результатiв, а навпаки. Орієнтація і надія на зовнішні сили провалилась, бо німці себе почували на украінській землі не як «приятелі», а повноправні хазяі.

Відіграв свою негативну роль у боротьбі з більшовизмом і такий внутрішній фактор, як вічна прірва між задумом і його втіленням в життя, що виявилася у спробах Ценральноі Ради реалізувати намічену соціально-економічну програму та нездатність Центральноі Ради налагодити ефективний державний механізм. А неспроможність вирішити ділему – пріоритет прав націі чи прав людини ( вибрали перше) врешті-решт визначило долю Центрально1 Ради.