DIPLOM (Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития), страница 6

ким органом исполнительной власти, а также территориальным орга-

ном Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ

(ныне Государственный комитет РФ по охране окружающей среды).

Статус данного министерства находится в подвешенном состоянии.

Так, 15 апреля 1996 года постановлением Правительства РМ было

утверждено Положение о Министерстве экологии и природопользова-

ния РМ 1, которое отменило ранее действовавшее постановление Пра-

вительства МССР от 2 сентября 1993 года "Об утверждении Положе-

ния о Министерстве экологии и природопользования Мордовской

ССР" 2. Положение первое принято, но оно не утверждено вышестоя-

щим органом, т.е. Государственным комитетом РФ по охране окружа-

ющей среды. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 года N 1177,

утверждившим структуру федеральных органов исполнительной влас-

ти, полномочия по использованию природных ресурсов переданы Ми-

нистерству природных ресурсов РФ. По нашему мнению, полномочия

по природопользованию и на территории РМ должны быть переданы

соответствующему органу.

Одной из основных функций Министерства экологии и природо-

пользования РМ является формирование региональной нормативно-ме-

тодической базы в области охраны окружающей среды, что означает

принятие в том числе нормативно-правовых актов, касающихся этих

вопросов. Но, как показывает анализ законодательства, представ-

ленным правом Министерство не пользуется. Прокуратурой РМ была

проведена проверка законности применения Министерством экологии

и природопользования РМ Закона РСФСР "Об охране окружающей при-

---------------

1 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо-

дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

2 Там же.

38

родной среды". Выявленные нарушения вызвали необходимость обра-

щения в данной Министерство с Представлением об устранении нару-

шений законности 1 .В деятельности Министерства, его должностных

лиц имелись существенные недостатки, не позволяющие в полном

объеме качественно обеспечить исполнение экологического законо-

дательства. Меры, принимаемые в отношении предприятий-нарушите-

лей экологического законодательства, органами Государственного

экологического контроля оказались неэффективными, поскольку не

достигали конечного результата - устранения допущенных наруше-

ний. По значительному количеству экологических правонарушений, в

результате которых причинялся вред окружающей природной среде,

он не компенсируется. Кроме того, в последние два года совершен-

но не используется Министерством, его территориальными органами

предоставленное законом право об ограничении, приостановлении,

прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и лю-

бой деятельности, причиняющий вред окружающей природной среде и

несущей потенциальную опасность для здоровья человека. Часты

случаи нарушения требований КоАП РСФСР. Так, оформление протоко-

ла об экологическом правонарушении производится с нарушением ус-

тановленного законом порядка, с превышением предусмотренного

срока.

Нарушения требований действующего природоохранительного за-

конодательства стали возможны по причине, в одних случаях недос-

таточности знаний специалистами действующего законодательства, в

других - несоблюдения требований должностной дисциплины, либо

просто халатности, а также отсутствия в Министерстве юридической

службы 2.

---------------

1 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.

2 Там же.

39

Сегодня в Министерстве, да и в целом в республике некому

вести разработку актов экологического законодательства. И первая

причина тому - отсутствие необходимых средств, а также отсутс-

твие заинтересованности высших должностных лиц.

Кроме Министерства экологии и природопользования РМ действу-

ют и другие ведомства. Так, Государственный комитет по лесу РМ в

пределах своих полномочий осуществляет государственный контроль

за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защи-

той лесов. Но как указывается в Представлении об устранении на-

рушений законности 1 , направленном в Государственный комитет по

лесу РМ Прокуратурой РМ, в работе должностных лиц этого учрежде-

ния допускаются существенные недостатки. Это, как правило, про-

исходит при оформлении материалов о правонарушениях. Направляе-

мые материалы не всегда содержат необходимые документы, заключе-

ния специалистов, правовое обоснование требований о привлечении

к ответственности виновных лиц. В отношении многих лиц, совер-

шивших правонарушения, никакие меры административного характера

не приняты.

Наблюдаются случаи издания актов, явно противоречащих дейс-

твующему экологическому законодательству. Так, Прокуратурой РМ

был опротестован приказ председателя Государственного комитета

по лесу от 5 июля 1995 года N 70, в соответствии с которым при

Госкомлесе РМ создана административная комиссия 2. Однако, колле-

гиальные органы (административные комиссии), уполномоченные

рассматривать дела об административных правонарушениях согласно

ст.ст.194, 196 КоАП РСФСР, образуются лишь представительными

---------------

1 Архив Прокуратуры РМ. 1995. Наряд N 7-1-95.

2 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.

40

органами власти, а полномочия должностных лиц рассматривать эти

дела предусмотрены статьей 198 КоАП РСФСР. В пределах своей ком-

петенции должностные лица Госкомлеса РМ имеют право налагать ад-

министративные взыскания на юридических и физических лиц за на-

рушения, допущенные ими и предусмотренные статьей 84 Закона РФ

"Об охране окружающей природной среды" и статьей 76 КоАП РСФСР,

а статья 221 КоАП РСФСР содержит указание о праве должностных

лиц различных уровней от имени органов лесного хозяйства расс-

матривать дела об административных правонарушениях и налагать

административные взыскания. Исходя из этого, приказом была обра-

зована административная комиссия, создание которой действующим

законодательством не предусмотрено.

Особую роль в соблюдении экологического законодательства и

устранения его нарушений можно отвести Прокуратуре РМ. Являясь

одним из органов, поддерживающим режим законности на территории

РМ, она обладает широкими полномочиями, иногда оставаясь единс-

твенным защитником государственных и общественных интересов.

Так, постановлением Ромодановской поселковой администрации Ромо-

дановского района РМ был выделен гражданину А. земельный участок

для строительства жилого дома в водоохранной зоне озера Ладка,

которое, в соответствии со статьей 64 Закона РСФСР "Об охране ок-

ружающей природной Среды" 1,Постановлением Совета Министров МАССР

от 25 января 1994 года N 21 "Об утверждении Положения о госу-

дарственных природных заказниках в Мордовской ССР, Положения

О памятниках природы в Мордовской ССР и перечня природных

объектов, признанных памятниками природы республиканского значе-

ния" 2,Постановлением Совета Министров МАССР от 24 апреля 1989

---------------

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ. 1992. N 10. Ст.457.

2 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо-

дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

41

года N 113 "Об водоохранных зонах (полосах) рек, озер, водохра-

нилищ в Мордовской АССР" 1 было отнесено к памятникам природы

республиканского значения. Прокурор РМ, выступив в защиту госу-

дарственных и общественных интересов, предъявил иск Ромодановс-

кой поселковой администрации о признании незаконным постановле-

ние администрации о предоставлении земельного участка. Решением

Ромодановского районного суда РМ постановление Ромодановской по-

селковой администрации было признано незаконным и отменено 2.Ми-

нистерство же экологии и природопользования РМ путем согласова-

ния данный земельный участок повторно передало гражданину А.,

явно нарушив нормы экологического законодательства. Материалы

этого дела находятся в Прокуратуре РМ и, вероятней всего, возоб-

новится новый судебный процесс.

Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов РФ

реализуется в форме региональной экологической политики, которая

представляет собой "объективно обусловленные начала и способы

оптимального взаимодействия человека с окружающей природной сре-

дой на относительно обособленной территории страны 3. Но на се-

годняшний день нет четко выраженной концепции управления охраной

окружающей среды регионов, хотя именно решение проблемы развития

и совершенствования законодательства об охране природы субъектов

РФ в значительной степени зависит от правильного определения

места нормативно-правовых актов в системе экологического законо-

дательства и выявление сходств и различий региональных и феде-

ральных актов. Каждый субъект РФ, обладая неповторимыми геогра-

---------------

1 Архив Министерства экологии и природопользования РМ. 1996.

2 Архив Ромодановского районного суда РМ. 1996. Д.2-13/96.

3 Калиниченко Т.Г. Правовое регулирование охраны окружающей

среды регионов // Государство и право. 1994. N 7. С.70.

42

фическим, климатическим, экономическим своеобразием, требует

адекватной системы управления охраной окружающей среды.

Заслуживают внимания выводы И.Ф.Панкратова, основанные на

сравнительном исследовании законов "Об охране окружающей природ-

ной среды" России и ее субъектов. Так, например, в Республике

Адыгея принято постановление Верховного Совета о порядке дейс-

твия на территории республики Закона "Об охране окружающей при-

родной среды" России. Таким образом, по мнению автора, "Адыгея

как бы ратифицировала российский закон и полностью распространи-

ла его действие на свою территорию, закрепив в этом постановле-

нии несколько норм, отражающих ее специфику". В Башкирии же был

принят экологический кодекс. Текстуально он почти идентичен рос-

сийскому Закону, но немного различается по структуре. Статья 3

Кодекса, посвящена праву собственности на природные ресурсы,

последние объявляются собственностью Башкирии. По такому же пути

зачастую идут и другие субъекты Федерации, считая себя собствен-

никами природных ресурсов. Все это требует именно в ближайшее

время решения вопроса о разграничении компетенции по распоряже-

нию природными ресурсами 1.

Представляется интересным мнение В.И.Романова, который счи-

тает, что на уровне Российской Федерации законодательно пытаются

урегулировать абсолютно все, не оставляя почти ничего субъектам

РФ. А выходом из сложившейся ситуации было бы разграничение в

федеральном законе предметов ведения или вопросов ведения между

РФ и ее субъектами, а уже последние сами определяли бы, что вхо-

дит в полномочия законодательного органа этого субъекта и испол-

нительного органа 2.

---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные

проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-

во. 1995. N 12. С.141-142.

2 Там же. С.142.

43

Региональное разделение природных ресурсов на собственность

федеральную и собственность субъектов Федерации, как пишет Н.Н.

Осокин, приводит к тому, что правотворчество последних направле-

но на экономическую выгоду без учета того, что эти самые природ-

ные ресурсы имеют общенациональное значение. Поэтому полномочия

по управлению природными ресурсами должны быть разграничены, а

управлять ими субъект РФ должен по согласованию с Федерацией, в

свою очередь центральные органы власти не должны без согласия

субъектов распоряжаться природными ресурсами. Выбор такой кон-

цепции, по мнению автора, позволит сохранить единое экономичес-

кое и экологическое пространство России 1.

Однако, наделение субъектов РФ правом законотворчества по