33685 (Сравнительный анализ государственного управления в зарубежных странах)

Сравнительный анализ государственного управления

в зарубежных странах, меры повышения его эффективности

Содержание

Введение

1. Государственное управление как способ реализации государственной власти

2. Структура государственного аппарата

3. Результативность и эффективность государственного управления

Заключение

Список литературы

Введение

В условиях современного постиндустриального, информационного общества, в связи со сдвигами, произведенными научно-технической революцией и внедрением общечеловеческих ценностей (свобода, равноправие, демократия, права человека; социальная справедливость и др.), изменяется роль государства внутри страны, а происходящие в мире интеграция и глобализация порождают новые проблемы. Конечно, они неодинаково решаются в разных государствах (их более 200), но активизация деятельности государства представляет собой общее явление. Это относится и к его социальной роли, и к решению технических задач (многие чрезвычайно дорогостоящие научно-технические, экономические проекты не могут быть реализованы только усилиями частного капитала), к вопросам международной политики.

Новая роль государства уже давно замечена наукой. Еще в начале XX в. преодолена концепция «государства — ночного сторожа», которое должно лишь охранять личность и общество, не вмешиваясь в их деятельность. Однако вмешательство государства в развитие общества (а это не совсем то, что активность государства) имеет объективные пределы. После краха тоталитарных режимов в начале 90-х гг. окон­чательно отвергнуто огосударствление общества, превращавшее человека в «винтик» (выражение И.В. Сталина) партийно-государственной машины. Преодолена идея о государстве-господстве (одним из ее виднейших представителей был немецкий юрист Р. Иеринг) и проти­востоявшее ей положение о государстве-добре (Л. Дюги). Складыва­ется концепция сильного, а точнее, действенного, стимулирующего эффективного, но ограниченного правом и соблюдением общечеловеческих ценностей государства, необходимого для осуществления задач общества. Считается, что без регулирующей роли государства невозможно развитие современного общества, но такое регулирование не должно стеснять естественные процессы саморегулирования, саморазвития общества и допустимо там, тогда и постольку, где, когда и поскольку те или иные явления и процессы поддаются государственному регулированию и где необходимо исправлять недостатки стихийного развития.

В связи с этим в зарубежной науке публичной администрации (она объединяет государственное и муниципальное, управление) возникают новые подходы. Признается, что «государство всеобщего благоденствия» («обеспечительное государство») не может обеспечить блага для всех. В развитых капиталистических государствах «средний класс» включает 2/3 членов общества, 1/3 — живет ниже этого уровня (в западных работах по социологии употребляется термин «общество двух третей»). Более того, теперь считается, что государство и не должно предоставлять «чрезмерные блага». Утверждается, что в госу­дарстве благосостояния неизбежны неоправданные затраты на соци­альные нужды, которых нередко не выдерживает экономика, снижение активности самого человека, его иждивенчество. Понятие «государства благоденствия» заменяется понятием «го­сударство, благоприятствующее труду», работе, государство поддержки, работающее для благополучия государство. Концепция «государства поддержки» предусматривает только обеспечение основных нужд человека (прожиточный минимум, образование, здравоохранение и др.) и вместе с тем личную активность каждого, чтобы обеспечить себя, свою семьи. Из этого делается вывод о необходимости, отнюдь не исключая государственное регулирование, применять рыночные методы в публичном управлении. В течение последних двух десятилетий публичное (государственное и муниципальное) управление все чаще строится по типу крупной корпорации. Развивается двусторонний процесс: государство проникает в различные области общественной жизни, а модели «рыночного управления» - в публичное управление.⁰

1. Государственное управление как способ реализации
государственной власти

Понятие «государственное управление» употребляется в разных значениях. В узком, специальном значении этот термин означает собственно управленческую деятель­ность государственных органов и должностных лиц. Это сфера дея­тельности исполнительной власти. Государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех долж­ностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Издание законов парламентом, органом законода­тельной власти, например, но вопросу о составе, полномочиях, дея­тельности правительства (Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ 1997 г. с последующими изменениями) — важнейшая форма государственного управления. Даже если такие законы относятся к личной жизни граждан (например, о брачном возрасте) — это тоже управление со стороны государства, государственное управ­ление. Регулирование законом этой сферы свидетельствует, что она приобретает общественное значение (например, здоровье населения). Судебное решение даже по отдельному делу — «клеточка» государст­венного управления, свидетельство отношения государственной влас­ти к тем или иным действиям (или, например, к поведению человека, когда он должен и мог действовать, скажем, для спасения чужой жизни, но не делал этого), оценка властью такого поведения, предо­стережение другим. Если же такое решение имеет роль судебного прецедента, является разъяснением высшего судебного органа, обязательным для судов, или непосредственно касается деятельности государственных органов (например, по вопросу спора о компетенции), его управленческое значение еще более очевидно. Сказанное об управлен­ческой деятельности (в широком смысле) относится к органам про­куратуры (надзор за исполнением законов), к конституционному гуду (судебный конституционный контроль), к разного рода контролиру­ющим учреждениям.

Одни государственные органы имеют собственно властные, решающие полномочия (например, парламент или министр). Многие органы и должностные лица (особенно если последние имеют дискреционные полномочия - право принимать решения в пределах конституции и закона) непосредственно занимаются государственным управлением.

Другие органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Экономический и социальный совет во Франции, предусмотренный Конституцией), третьи занимаются про­веркой соблюдения законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют в государственном управ­лении, но участие — тоже способ управления. Есть смешанные, госу­дарственно-общественные органы (например, трехсторонняя комис­сия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из пред­ставителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций.

Наконец, в наше время созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутрен­ним государственным вопросам, по существу, входящим в его компе­тенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются, напри­мер, некоторые органы ЕС (комиссии, Совет министров и др.). При­нимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распростра­няться на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств. Европейский суд по правам человека после особых процедур может принимать решения, обязывающие государства пред­принять определенные действия в целях соблюдения прав человека. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые орга­ны объединения Белоруссии и России, что предусмотрено Договором 1999 г. о создании союзного государства. Таким образом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности.⁰

2. Структура государственного аппарата.

В научной и учебной литературе употребляются разные термины: «государственный аппарата, «государственный механизм» и др. Иногда между ними прово­дят грань. Какие-то несущественные несовпадения можно установить, но по существу эти понятия обозначают одно и то же. Под термином «государственный аппарат» понимается сис­тема государственных органов, учреждений и организаций, осущест­вляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной, государственной и др. ветвей власти, раз­личные формы и методы государственного воздействия. «Клеточка» государственного аппарата — это государственный служащий.

Структура государственного аппарата зависит, во-первых, от того или иного подхода к организации государственной власти (единство, разделение, субсидиарность), во-вторых, от политико-территориальной организации государства. Говоря о государственном аппарате, важно различать должностных лиц и органы, осуществляющие власть (например, парламент, правительство, судьи), и государственных служащих и органы, образующие обслуживающий аппарат (например, Аппарат Правительства РФ, канцелярии судов). Выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законо­дательной власти представлены общегосударственными парламента­ми (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных государствах (например, о России или США) и о государ­ствах с политическими автономными образованиями (например, пар­ламент Шотландии).

Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в пар­ламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически воз­главляет правительство. В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Непал, Иордания и др.), а в абсолютных монар­хиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.

В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, по опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те или иные полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим государственным служащим. Прави­тельства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, на­значаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, явля­ется лишь так называемым административным премьером. Он дейст­вует по поручениям президента, а фактическим главой правительст­ва остается президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет прави­тельство, точнее, премьер-министр. Нормы конституций, предостав­ляющие широкие полномочия президентам, парируются другими нор­мами тех же конституций, согласно которым президент должен дей­ствовать только по совету правительства, и все его акты недействи­тельны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры). В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть — она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). Но во Франции в случае «разделенного правления» (когда президент — лидер одной партии, а большинство в нижней палате пар­ламента принадлежит другой или коалиции других партий) президент фактически лишается части своих полномочий, хотя он по-прежнему является главой гражданской и военной администрации.⁰ В России ру­ководство государственным аппаратом разделено. «Силовые» минис­терства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным си­туациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит премьер-министр. Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государствен­ных служащих. Он нередко в 100-150 раз пре­вышает численность парламентариев и судов вместе с обслуживаю­щим их аппаратом.

К исполнительной ветви власти примыкают материальные при­датки государства: армия, полиция (милиция), служба государствен­ной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды государственных организа­ций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть.⁰

Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других — так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали. К трем ветвям власти примыкают некоторые другие органы, организационно не входящие в их структуру (например, Счетная палата при парламенте России).

Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям влас­ти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает струк­туры с особым статусом. Иногда часть таких органов выделяют в ка­честве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Ла­тинской Америки), иногда — контрольной власти. Во многих странах это омбудсманы — уполномоченные парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по ох­ране окружающей среды (Канада) и др., генеральные контролеры, ге­неральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими служба­ми. Согласно конституциям и законам они при исполнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции - Экономический и социальный совет, в Италии - Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте - консультативный совет аш-шура и т.д. В России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено государственного аппарата образует про­куратура, которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача — контроль за соблюдением законности. Специфической час­тью государственного аппарата являются специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституцион­ные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах - органы религиозно-конституционного контроля (они следят прежде всего за соответствием законов Корану).

Особое место занимают избирательные органы. Во многих лати­ноамериканских странах это избирательные трибуналы (они соединя­ют полномочия судов по выборам и избирательных комиссий), а также избирательный регистр (это система отдельных органов, занимаю­щихся учетом избирателей). В странах других континентов сущест­вуют избирательные комиссии. Постоянные избирательные комис­сии (прежде всего центральные комиссии, а в федерациях — комиссии субъектов федерации) состоят из государственных служащих, назна­чаемых или избираемых (обычно соответствующими представитель­ными органами) на определенный срок с возможностью переизбрания. Члены окружных участковых комиссий работают на общественных началах, но во время исполнения ими этих обязанностей па них распространяются положения правовых актов о государственной службе.

Существует множество классификаций, относящихся к государственному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и долж­ностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (напри­мер, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к реше­нию некоторых местных дел, - местные государственные органы (на­пример, местные администрации в областях и районах Украины, на­значаемые президентом). В качестве местных государственных органов (государственной власти и государственного управления) в странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба и др.) рассмат­риваются советы и избираемые ими исполнительные комитеты.