31896 (Правовое регулирование образовательной деятельности в СССР)

Правовое регулирование образовательной деятельности в СССР

Развитие системы высшего образования в Советской России имеет свои специфические особенности, в частности, касающиеся периодизации и не всегда совпадает с общепринятыми периодами развития советского общества. Кроме того, оценка того или иного этапа ее становления зависит от конкретной общественно-политической ситуации: исследователи «до перестроечного» периода воспринимали историю российской высшей школы иначе, чем в 90-е гг. Поэтому, например, Г.А.Дорохова (1985г.) выделяла следующие этапы:

- демократизация высшей школы в период Великой Октябрьской социалистической революции и первые послереволюционные годы (1917 - 20 гг.);

- 21 - 28 гг.: расширение сети вузов, наполнение их работы новым содержанием;

- 28 - 41 гг.: резкий количественный рост числа вузов, усиление роли Союза ССР в руководстве техническими и другими отраслями образования;

- период Великой Отечественной войны и послевоенный период, усиление централизации;

- после 1953 г.: ослабление чрезмерной централизации в управлении высшим образованием;

- с конца 1958 г.: усиление роли республик в управлении.¹ В целом процесс становления и развития системы образования характеризовался как постепенный и осторожный, без коренных преобразований.²

А общая оценка изменений в области высшего образования, данная Е.А.Князевым (1991 г.), более категоричная: «Постфеодальная ментальность [руководителей государства – автор] воспроизводила контрреформу в традициях 1830-х или 1880-х гг».³ Он привязывает периоды развития российско-советской высшей школы к автономии или авторитарности. Во многом, разделяя его взгляды, хотелось бы выйти за рамки традиционных аспектов исследования вопроса и бегло осветить изменения в правовом регулировании управления высшей школой в период 1917 - 90-х гг.

Революция 1917 г. кардинальным образом изменила отношения между университетами и государством, привела к пересмотру принципов организации, структуры управления и внутренней юрисдикции университетов.⁴

Реформа высшей школы после Октябрьской революции была проведена с тем, чтобы закрепить победу революции. Новая власть, руководствуясь политикой партии, стремилась ввести систему высшего образования в рамки социалистических установлений и в то же время вынуждена была учитывать объективную реальность, сложившиеся отношения. Поэтому первая реформа во многом определялась всем ходом предшествующего развития системы.

Временное правительство успело учредить Государственный комитет по народному образованию, который был распущен в ноябре 1917 г. Декретом ВЦИК и СНК учреждалась Государственная комиссия по просвещению, которой поручалось дело общего руководства народным просвещением.⁵ Рабочим органом Госкомиссии стал Наркомат просвещения, ему было передано из духовного ведения «дело воспитания и образования». В 1918 г. при отделе вузов Наркомпроса был создан Совет по делам высшей и средней школы, а в 1919 г. - Государственный рабочий совет, разрабатывающий единое направление в области образования в республике, выполнявший теоретические работы по вопросам научной жизни, научного и научно-технического образования.

Поначалу проект реформы высшей школы 1918 г. с учетом настроений работников вузов основывался на признании принципа автономии. Более того, фактически многие вузы чувствовали себя автономными в полном смысле этого слова.⁶ С декабря 1918 г. легально существовал Объединенный совет научных учреждений и вузов из числа «враждебно настроенной профессуры». Он давал заключения по предложениям правительства, касающимся науки и высшей школы. Нередко правления вузов не выполняли распоряжений Наркомпроса до получения соответствующих указаний от Объединенного совета.⁷

Высшая школа являлась цитаделью старой интеллигенции, и ее завоевание было возможно лишь путем постановки новых людей. Новые преподаватели и новое студенчество формировались за счет жестких средств проверки социального происхождения и политической грамотности, системы рабфаков, распределения мест между общественными организациями.⁸ Устремления части профессуры и студенчества к автономии были побеждены уставом, дававшим правительству возможность регулировать жизнь вузов. В дальнейшем в процессе проведения реформ традиционные академические ценности - университетская автономия, авторитет старшего академического состава - игнорировались, хотя этот элемент университетской реформы был общим для целого ряда стран.⁹

Власть категорически отрицала понятие «автономия» применительно к взаимоотношениям вуз - государство. Сама мысль о возможности развития науки и высшего образования вне контроля и руководства со стороны государства считалась реакционной.¹⁰ Признание автономных начал за университетами рассматривалось как ограждение от перевода на советскую платформу: в автономии могли бы зреть предпосылки возможной буржуазной реставрации в стране.¹¹ Осенью 1920г. вышеупомянутый проект был отвергнут главой Советского государства, режим диктатуры не мог допустить академического свободомыслия. Политика в области высшего образования характеризовалась самым строгим контролем над составом студентов и преподавателей, над содержанием преподавания. Стремление к мелочной регламентации всей жизни общества не увязывалось с независимостью хотя бы в стенах вуза. В стране сформировалась и укрепилась новая модель государственного, сверхцентрализированного, лишенного основных академических свобод университета, характерная для тоталитарных обществ¹². Вновь вернулись к идее автономии только в 1990г. в указе Президента СССР «О статусе высших учебных заведений».¹³

Деятельность вузов с 1921 г. регулировалась специальным нормативным актом (до этого времени принимались Положения об отдельных университетах). Положение о высших учебных заведениях¹⁴ имело силу закона (Декрета) и приравнивалось к Уставу высшей школы.¹⁵ Оно закрепляло высочайшую степень централизации в управлении вузами, «советский контроль высшей школы». Административная автономия упразднялась. Руководители университетов, институтов и их подразделений признавались ответственными советскими работниками. Профессора избирались Государственным ученым советом. Исполнительный орган вуза – Правление – назначался Наркомпросом, Правлению подчинялись президиумы факультетов (в дальнейшем стали называться деканатами). Председателем Правления был ректор, назначаемый из выдвинутых вузом кандидатов и несший единоличную ответственность за работу вуза. Выборными органами являлись советы факультета и Совет вуза, причем в их состав входили даже представители заинтересованных профсоюзов, наркоматов, местных советов и органов народного образования.¹⁶

Таким образом, вузы включались в общую, теперь уже советскую систему управления, высшее образование становилось частью государственного механизма по выпуску специалистов, а руководство высшим и среднеспециальным образованием признавалось частью культурной функции государства.¹⁷

Следует отдельно сказать об участии студентов в управлении делами вузов. 18.11.18 г. Наркомпрос принял специальное постановление, предусматривающее студенческие органы управления и представительство студентов в составах вузов.¹⁸ И хотя эти меры встречали сопротивление со стороны профессуры, Положение о вузах закрепило их. Лишь в 1929 г. студенческие организации освободили от административно-педагогических функций, а постановление ЦИК СССР от 19.09.32 г. «Об учебных программах и режиме в высшей школе и техникумах» прямо запретило студенческим организациям вмешательство в административно-учебные распоряжения дирекции. Ненадолго вспомнили о студенческом самоуправлении в 1987г.¹⁹ – до утверждения в 1991 г. Временного положения о государственном высшем учебном заведении РСФСР.²⁰

Профессура как носитель оппозиции подвергалась репрессиям. Отмена ученых степеней облегчила продвижение на профессорские места представителей «красной профессуры».²¹

Частично к градации ученых степеней вернулись уже в 1934г.,²² а квалификационная степень магистра была возрождена только в 1993 г.²³ В целом условия и порядок присуждения ученой степени и присвоения ученых званий остаются неизменными на протяжении многих лет.

В 20-е годы оформилась система заочного обучения (сама идея впервые обсуждалась еще в 1908 г.), однако экстернат был отменен (25-26 гг.) - вплоть до 1988г.²⁴

С 1918 г. постановлением Наркомпроса РСФСР от 31.10.18г. «О школах национальных меньшинств» всем народам было предоставлено право открывать школы и вузы. В 1928-1941 гг. они были созданы в республиках Средней Азии и Казахстана. Подготовка кадров национальной интеллигенции осуществлялась также в других союзных республиках, где высшая школа развивалась на базе вузов, созданных в досоветский период²⁵. Нормотворческая практика советских республик в основном воспринимала положения законодательства РСФСР с учетом национальных и исторических особенностей регионов²⁶ (52, 20).

НЭП распространился также на сферу образования: в связи с уменьшением бюджета государственных ассигнований Наркомпрос разрешал открытие вузов за счет местных бюджетов (24-25 гг.).²⁷ И сегодня Закон РФ "Об образовании" вновь позволяет учреждать (или содержать переданные из государственного ведения) муниципальные (коммунальные) вузы (ст.31).

Образование Союза ССР обусловило формирование общесоюзного законодательства. Нормотворческая деятельность Советского государства активно содействовала установлению и развитию социалистической системы народного образования.

В советских условиях произошел отказ от модели общественного и частного высшего образования. Существо высшего образования реформировалось на основе профессионализации, утратилось как способ самоформирования личности - в связи с утилитаризацией целей, поставленных государством. Контрреформа высшей школы в условиях советской власти означала полное отрицание интересов личности в получении образования и авторитарное подчинение ее решению сугубо правительственных задач.²⁸ Характерные черты реализуемой модели высшей школы исследуемого периода - типовое единообразие и бюрократическая подвластность.²⁹

С 1928 г. руководство деятельностью высшей школы сосредоточилось в руках ВКП(б). Все более разветвляющаяся система партийных органов действовала как непосредственно, так и через государственные органы и общественные организации.³⁰ С идеей самоуправления вузов было окончательно покончено в 1929 г., коллегиальные органы управления в вузах упразднены, введено единоначалие ректора. В высшей школе отражалась общая тенденция развития общественно-политической жизни страны в 30-е гг. Формировалась централизованная система управления высшей школой. Степень и масштабы централизации определялись возрастанием общего процесса централизации руководства в стране, созданием командно-административной системы. Программно-уставным документом для вузов стало постановление СНК и ЦК ВКП(б) от 23.06.36 «О работе вузов и руководстве высшей школы». Его основные положения сохранились в различных нормативных актах вплоть до 90-х гг.

В 1930 г. выделились основные типы учебных заведений: университеты, политехнические институты, отраслевые вузы. В годы первой пятилетки существовал и такой тип, как хозяйственные (промышленные) академии. Отмечалось необоснованное разукрупнение ряда больших политехнических институтов и университетов, наряду с этим принимались меры к «уплотнению» вузов Российской республики: однотипные вузы в крупных городах объединялись во избежание параллелизма в их развитии. Без должных оснований проходила реорганизация отдельных техникумов в вузы. Поскольку содержание высшего образования сводилось к профессиональной подготовке, вузы в соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР «О реорганизации вузов, техникумов и рабфаков» начали передавать в ведение промышленности (ВСНХ), соответствующих наркоматов и других ведомств: сельскохозяйственные вузы - отраслевым объединениям Наркомзема, медицинские учебные заведения - Наркомздравам. В ведении Наркомпроса сохранились педагогические, художественные учебные заведения, университеты, а также программно-методическое руководство работой учебных заведений. Складывалась территориально-отраслевая централизация управления, что в известной степени способствовало развитию демократических начал, улучшению планирования, росту и совершенствованию отраслевых вузов.³¹ В то же время новые формы руководства привели к неизбежным издержкам: ведомственному подходу, параллелизму вузов, отсутствию единого контроля за сетью высших технических учебных заведений.

В 1932 г. был образован Всесоюзный комитет по высшему техническому образованию при ЦИК СССР (ВКВТО). Он руководил высшим техническим образованием и осуществлял контроль за повышением качества подготовки специалистов. Ему перешла часть компетенции отраслевых министерств, он концентрировал управление высшим техническим образованием на территории всех союзных республик;³² однако в целом характеризовался как орган, регулирующий и координирующий, не имеющий оперативных функций. Положительными результатами централизации стали оптимизация сети вузов, упорядочение номенклатуры специальностей, унификация учебного процесса и его надлежащее учебно-методическое обеспечение. Была создана система аттестации научно-методических работников и ВАК (при ВКВТО). Именно ВКВТО разработал новые типовые уставы высшей школы (утверждены ВЦИК в 1933 и 34 гг.). К 1934г. он курировал почти все вузы.³³

Опыт ВКВТО был положен в основу деятельности Всесоюзного комитета по делам высшей школы, созданного в 1936г. при СНК СССР. Он руководил всеми вузами независимо от ведомственной принадлежности (кроме вузов искусства и военных). Комитет утверждал директоров вузов (ректоры были только в университетах), а преподавателей - в званиях профессоров и доцентов. При председателе этого комитета был образован Совет из представителей ведомств и союзных республик.³⁴

После структурной реорганизации системы управления вузами постепенно уменьшались широкие экономические правомочия учебных заведений (вплоть до права торговых операций). На рубеже 30-40-х гг. окончательно сложилось госбюджетное финансирование с чрезмерной централизацией финансовых прав, исключающее смешанные (комбинированные) методы и возможность самоокупаемости учебных заведений.³⁵

Важнейшим инструментом управления высшей школой стали директивное планирование и централизованное распределение специалистов.

Планирование и координация – также отличительная черта организации науки в годы Советской власти. Уже в 1936 г. было подчеркнуто, что «без научно-исследовательской работы не может осуществляться подготовка специалистов на уровне требований современной науки, без этого немыслимо повышение квалификации научно-педагогических кадров».³⁶ Фундаментальные научно-теорети­ческие исследования по проблемам, связанным с государственными потребностями, проводили НИИ при вузах. С 1921г. складывается система подготовки научно-педагогических кадров, принимаются соответствующие нормативно-правовые акты.³⁷