31886 (Правовое регулирование местного самоуправления)

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

План

Введение

Глава 1 Характеристика местного самоуправления в современной России

Глава 2 Правовое регулирование местного самоуправления в современной России

Заключение

Литература

Введение

Систему государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий. Не могут все вопросы решаться исключительно на уровне государственной власти, следовательно, полномочия должны перераспределяться на тот уровень, где их реализация будет эффективней и наиболее полно выражать интересы населения – главного источника власти в Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации установлено, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» ¹. Именно конституционное закрепление отношений в сфере местного самоуправления свидетельствуют о возрождении и развитии демократических основ в России.

Формирование местного самоуправления в России ознаменовало собой серьезный прорыв, став одним из звеньев реформирования в России механизма народовластия. Однако многие практические проблемы были обусловлены тем, что идея местного самоуправления теоретически еще не была достаточно отработана, а фактически была навязана из центра на местный уровень, где были достаточно сильны консервативные тенденции, и не успели созреть условия для адекватного восприятия новых взглядов на организацию нового местного управления.

На пути становления местного самоуправления возникало множество проблем, связанных со сложностями перехода к рыночным отношениям, недостаточности и противоречивости законодательной базы, а также возрастанием социального напряжения, вызванного распадом существовавшей социальной инфраструктуры, резким снижением уровня жизни, что в свою очередь привело к резкому снижению доверия населения к институтам власти.

В настоящее время интерес к проблематике местного самоуправления вызван укреплением системы власти, где особое значение приобретают проблемы выстраивания вертикали власти, вопросы демократии и самоуправления. Отсутствие единой модели местного самоуправления в рамках федеративного государства в условиях правового, политического, социального нигилизма; неудавшиеся попытки построения гражданского общества – потребовало дальнейшего его реформирования. Основным вопросом стало соотношение институтов местного самоуправления с институтами государственной власти. Российский опыт выстраивания вертикали власти свидетельствует о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время, ни в одной стране мира этот принцип не нашел воплощения в том объеме, как в России. Мировой опыт свидетельствует о том, что муниципальная власть в большинстве стран подотчетна центральному аппарату. В этой связи в России ведется поиск оптимальной модели сочетания принципов централизации и децентрализации власти, позволяющей обеспечивать тесное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов государственного строительства в целом и местного самоуправления – как неотъемлемой его части.

Глава 1. Характеристика местного самоуправления в современной России

Нормативное определение местного самоуправления в Российской Федерации представлено в федеральных законах от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», а также в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. Законодатель установил, что местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. более полно воспроизведены конституционные положения о том, что местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, признаваемая, гарантируемая и осуществляемая на всей территории Российской Федерации одна из основ конституционного строя. В ст. 3 Европейской хартии местное самоуправление определяется как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность в интересах местного населения.

Нормативные определения местного самоуправления, данные в законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг., имеют ряд существенных отличий по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, поскольку в них четко определено, что местное самоуправление является выражением власти, а следовательно, и воли народа. Чью волю выражают органы местного самоуправления, согласно Европейской хартии, остается неясным, поскольку установленный в Хартии порядок избрания органов местного самоуправления еще не является свидетельством их негосударственного происхождения.

Предмет деятельности местного самоуправления в законах определен словосочетанием «вопросы местного значения». В Европейской хартии они определяются как публичные дела. При определении статуса местного самоуправления помимо термина «управлять», «решать», в Хартии часто используется термин «регламентировать». Данный термин предполагает возможность органами местного самоуправления создавать свои нормативно-правовые модели регулирования порядка решения «значительной части публичных дел», что существенно повышает возможности местного самоуправления в плане реализации самоуправленческих начал.

Отмечено, что по своей сути оба определения местного самоуправления тождественны. Это проявляется, прежде всего, в оценке его как института публичной власти. Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» содержится «указание на то, что органы местного самоуправления являются органами власти, что само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной» ¹.

Анализируя имеющиеся в юридической доктрине подходы к исследованию природы местного самоуправления, отмечает позицию ряда авторов о том, что характер публичной власти местного самоуправления не соответствует его статусу, закрепленному в Конституции Российской Федерации, поскольку публичную власть от имени всего народа может представлять только государство. Местное самоуправление также является элементом государственного устройства, и, следовательно, в публичном выражении своей воли органы местного самоуправления не отличаются от органов государственной власти. Таким образом, власть органов местного самоуправления производна от государственной власти и в этом смысле является ее продолжением.

Согласно положениям Европейской хартии местного самоуправления основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. В этих пределах органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого либо другого органа власти². Такого рода автономность реализации властных полномочий свидетельствует о том, что субъект, несущий эти властные полномочия, по некоторым важным параметрам не может входить в систему органов государственной власти.

Невозможно отождествление местного самоуправления с общественными формированиями, поскольку последние возникают и прекращают свою деятельность по воле их членов.

Анализируя понятие местного самоуправления в свете ст. 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, автор разделяет взгляды тех ученых, которые не соглашаются с этим положением и видят необходимость его изменения. Так, М.А. Краснов считает, что местное самоуправление есть всего лишь автономия публичной власти, а не самоуправление людей и что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций¹. По мнению Н.В.Постового, только государственная теория самоуправления, предполагающая, что местное самоуправление есть часть государственного управления как единого целого, исключает коллизии между обществом и государством. Принцип, в соответствии с которым органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, скорее означает не свободу от государства, а свободу внутри государства. Местное самоуправление развивается в соответствии с законами государства, при государственной поддержке и гарантиях его осуществления. Необходимо учитывать, что территория муниципального образования - это и территория государства, а местные жители – граждане государства. Местные дела решаются самостоятельно, но на основе единой государственной политики, сочетания местных и государственных интересов. Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти следует понимать как разделение власти «по вертикали», и наделение их собственными, только им присущими полномочиями.²

Отмечено, что на муниципальном уровне присутствуют как общественные формы - формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, включая территориальное общественное самоуправление, так и публично-властные, что вытекает из публичного характера деятельности муниципальных органов. Властное воздействие органов местного самоуправления является отражением сущности органов, осуществляющих такое воздействие. Причем публичность органов местного самоуправления проявляется в том, какое место они занимают в реализации народовластия, чьи интересы осуществляют в результате своей деятельности, насколько самостоятельны в решении вопросов местного значения и зависимы от воли населения муниципального образования» ³.

Для существования местного самоуправления необходимы определенные условия: перечень местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами; правовая база, гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление; финансово-бюджетные обеспеченность деятельности органов местного самоуправления; наличие квалифицированных кадров, и, конечно же, - инициатива и желание граждан самостоятельно решать вопросы местного значения.

В дореволюционной российской юридической доктрине существовало два взгляда на самоуправление. Сторонники хозяйственно-государсвенной теории самоуправления понимали данный институт как особую организацию государственного управления. Такой концепции придерживались Б.Н.Чичерин¹, М.И. Лазаревский² и другие. Согласно ей, самоуправление представляет собой осуществление государственных прав по поручению государства. То есть это деятельность, по исполнению местных задач государственным управлением. Государство передает исполнение государственных задач нижестоящим местным структурам, которые именно в связи с этой передачей полномочий и становятся государственными. Это разновидность местного государственного управления, или децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечивается системой юридических гарантий, обеспечивающих связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением. В ее компетенции могут быть как собственные дела, так и переданные из центра на места «делегированные» - они квалифицировались как полномочия государства, возложенные на местное самоуправление.

Самоуправление, согласно данной концепции, осуществляется представителями местного населения, даже если они назначаются из центра. Именно в этом и заключалась идея самостоятельности местного самоуправления.

Представители общественной теории И.Андриевский, М.Свешников, А.Васильчиков и другие воспринимали самоуправление как отказ государства от заведования чуждыми для него хозяйственными делами отдельных административных единиц. Так, под самоуправлением понимался порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями.

Рассмотрев динамику института местного самоуправления в России, автор отметил, что на разных исторических этапах его развития превалировали различные теоретические концепции обоснования природы местного самоуправления. Так, в период царствования Александра II в январе 1864 г. было разработано Положение о губернских и уездных земских учреждениях и в июне 1870г. Городовое положение, по которым деятельность земских и городских органов самоуправления считалась негосударственной, а общественной, их выборные руководители не входили в систему государственного управления. Такой подход, как было указано ранее, соответствовал официальной общественно-хозяйственной теории местного самоуправления.

Однако в конце XIX в. в основу нормативных документов была положена уже другая теория местного самоуправления. В правление императора Александра III (Миротворца) в 1890г. было принято Положение о Земских учреждениях, а в 1892г. Городовое Положение, по которым выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, были признаны состоящими на государственной службе. Эти положения были ориентированы на то, что местное самоуправление рассматривалось как система децентрализованного государственного управления⁰.

В России вся история земств состояла из противоборства с центральной властью, с постоянными лишениями и запретами с ее стороны. Однако уже тогда местные органы частично занимались медициной, школами, дорожным строительством, то есть имели собственные полномочия.

Таким образом, Россия второй половины XIX в. дала два противоположных варианта местного управления – негосударственный и государственный. Ни один из них не смог укорениться. Важно то, что в результате произошло становление нового властного института – местного (земского и городского) самоуправления. Отмечено, что накануне революции 1917г. местный уровень рассматривался как элемент децентрализованного государственного управления.