31863 (Правовое регулирование земельных споров)

Правовое регулирование земельных споров

Рассмотрение земельных споров считается элементом защиты прав и законных интересов собственников земли, землевладельцев и землепользователей. Правовое регулирование этих отношений, будучи комплексным правовым образованием, обеспечивается совокупностью норм материальных (земельного, гражданского, административного права) и процессуальных отраслей (гражданского процессуального и хозяйственного процессуального права).

В земельном законодательстве понятие и классификация земельных споров не даются. В юридической литературе также нет единообразного их понимания. Иногда наряду с понятием "земельные споры" употребляется понятие "споры, связанные с земельными отношениями", однако разграничение между ними четко не проводится.

Если обобщить научные подходы по этому вопросу, то под земельными спорами чаще всего понимают неурегулированные конфликты по поводу возникновения, изменения и прекращения прав на землю, а также конфликты, связанные с осуществлением прав на землю, в том числе защитой имущественных прав и интересов участников земельных отношений.

Поскольку сущность земельных отношений заключается в использовании и охране земли как компонента природной среды и недвижимого имущества, отличительным признаком земельного спора, в том числе по мнению автора, следует считать непосредственную связь спора с субъективными правами на землю, посредством которых реализуется использование земель, которая требует применения материальных норм земельного права.

Эта связь может иметь место на всех стадиях существования права на землю - при возникновении, изменении, прекращении и осуществлении этих прав. Во всех этих случаях для разрешения земельных споров необходимо привлекать земельное законодательство, которое регулирует соответствующие отношения.

Основным и обязательным участником земельных споров является лицо, которое может обладать субъективным правом на землю. Система прав на землю является достаточно сложной, она закреплена в земельном и гражданском законодательстве и включает в себя следующее:

• право частной собственности юридических лиц и граждан на земельный участок;

• право пожизненного наследуемого владения земельным участком;

• право постоянного землепользования;

• право временного землепользования;

• право ограниченного пользования чужим земельным участком (земельный сервитут);

• аренда и субаренда земельных участков;

• концессия земельных участков;

• временное занятие земельных участков.

Все названные права на землю в зависимости от их правовой природы можно разграничить на несколько групп. Механизм их защиты, в том числе разрешение земельных споров, зависит от того, к какой группе они отнесены.

Основную группу составляют вещные права на земельные участки, содержание которых всегда характеризуется правомочиями владения, пользования и распоряжения или в разном соотношении.

К вещным правам относятся названные в Гражданском кодексе Республики Беларусь (далее - ГК) право собственности на землю (ст. 262) и ограниченные вещные права на землю (ст. 217) - право пожизненного наследуемого владения земельным участком, постоянного пользования земельным участком и земельные сервитуты.

Не включены в число вещных прав, хотя они также имеют гражданско-правовую природу и могут считаться обязательственными (договорными) такие права на землю, как аренда (субаренда) и концессия. Субъекты этих прав имеют взаимные права и обязанности по отношению к земле, которые устанавливаются в соответствии с законодательством и условиями договора. Споры по поводу вещных и обязательственных прав на землю разрешаются с использованием вещно-правовых и обязательственно-правовых способов защиты, указанных в гражданском законодательстве.

Некоторые земельные права - временное землепользование, временное занятие земельных участков - не предусмотрены в гражданском законодательстве и имеют административную природу.

Так, Кодекс Республики Беларусь о земле (далее - Кодекс о земле) выделяет краткосрочное (до 3 лет) и долгосрочное от (3 до 10 лет) землепользование (ст. 9). Во временное пользование земельные участки могут предоставляться по решению соответст­вующего исполкома, а также по решению юридических лиц-землепользователей во вторичное пользование. Вторичное землепользование следует отличать от использования земельных участков, полученных во временное пользование от граждан и юридических лиц - собственников земельных участков, которое имеет гражданско-правовую природу и должно оформляться как сделка.

Временное занятие земельных участков представляет собой использование чужих земельных участков без их изъятия у землевладельцев, землепользователей, собственников на основании разрешения соответствующих исполнительных органов. Временное занятие земельных участков возможно только в случаях, предусмотренных законодательством, и сфера применения этого права существенно изменилась. Так, на условиях временного занятия допускается использование земельных участков для изыскательских работ (ст. 32 Кодекса о земле), а также участков для строительства (реконструкции, капитального ремонта) линейных сооружений, осуществляемого в границах охранных зон (контролируемых полос) этих сооружений в срок до полутора лет без вырубки древесно-кустарниковой растительности (п. 4 Положения о порядке изъятия и предоставления земельных участков, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 27.12.2007 № 667 (далее - Положение)).

Для всех земельных споров установлены общие правила рассмотрения, но способы защиты могут отличаться довольно существенно. Например, споры об установлении и прекращении земельного сервитута, который является вещным правом, будут рассматриваться в судебном порядке и защищаться вещно-правовыми способами, а споры о временном занятии земельного участка, которое сходно с земельными сервитутами по назначению, но имеет административную природу и возникает только в административном порядке, могут стать предметом разбирательства в суде в основном в рамках дел, возникающих из административно-правовых отношений.

Поскольку в основе земельных споров лежат конфликты по поводу субъективных прав на землю, при их рассмотрении необходимо выяснить, каким правом на землю обладает или может обладать участник земельного спора. Вид права на землю, которое предоставляется заинтересованному лицу, определяется законодательными актами, в частности, Кодексом о земле, в зависимости от целей его использования.

Указом Президента Республики Беларусь от 27.12.2007 № 667 "Об изъятии и предоставлении земельных участков" (далее - Указ № 667) в общей форме определено соотношение субъектов и их прав на землю. В соответствии с п. 1 данного документа земельные участки предоставляются:

• гражданам на праве временного пользования, пожизненного наследуемого владения, частной собственности или аренды;

• индивидуальным предпринимателям на праве аренды;

• юридическим лицам Республики Беларусь на праве постоянного и временного пользования, частной собственности или аренды;

• юридическим лицам, не являющимся резидентами Республики Беларусь, - на праве аренды.

Обычно существует прочное соотношение между целями предоставления земельных участков и правом, на котором этот участок будет предоставляться. Так, Кодекс о земле закрепляет цели, для которых земельные участки предоставляются в частную собственность юридических лиц и граждан, в пожизненное наследуемое владение, в пользование граждан Республики Беларусь. Выбор соответствующего права в рамках тех целей, которые для него предусмотрены, как правило, является правом гражданина или юридического лица. В заявлении о предоставлении земельного участка заинтересованное лицо должно указать цель, для которой испрашивается земельный участок, и право на этот земельный участок, которое лицо хотело бы получить.

В тех случаях, когда перечень целей не установлен или не является исчерпывающим, как, например, при постоянном и временном землепользовании юридических лиц, установлении земельных сервитутов, аренде земли, спор об обладании тем или иным правом может быть решен только оценкой соответст­вия законодательству доводов всех участников.

Указом об изъятии и предоставлении земельных участков областным и Минскому городскому исполнительному комитетам предоставлено право определять вещные права на земельные участки, предоставляемые данными исполкомами для строительства и обслуживания объектов недвижимого имущества без проведения аукциона, если иное не предусмотрено законами или правовыми актами Президента Республики Беларусь (п. 6 Указа № 667).

При отсутствии в законодательстве классификации земельных споров с учетом теоретических представлений по этому вопросу их можно разграничивать по предмету спора на несколько категорий. Во-первых, споры, связанные с осуществлением субъективных прав на земельные участки, которые непосредственно касаются земельных участков как объектов земельных правоотношений.

Среди них в зависимости от объекта этих прав можно выделить:

1. споры между правообладателями смежных (разных) земельных участков по установлению границ, установлению и прекращению земельных сервитутов, устранению препятствий в пользовании и др;

2. споры между совладельцами одного участка по поводу владения и пользования земельным участком (об установлении порядка пользования земельным участком, разделе земельных участков, преимущественном праве при наследовании земельного участка и др.).

При разрешении этих споров необходимо, в первую очередь, правильно установить, каким объемом прав и обязанностей обладают стороны, исходя из содержания их прав. Участниками выступают равноправные субъекты земельных правоотношений - землевладельцы, землепользователи, собственники земельных участков, у каждого из которых может быть свой объем правомочий (прав и обязанностей) по отношению к земле. Эти споры обычно называют спорами по поводу владения и пользования земельными участками, однако такое определение представляется несколько устаревшим, поскольку нужно учитывать наличие у различных субъектов правомочия по распоряжению земельными участками, с которым может быть связан такой спор.

Во-вторых, можно выделить такую категорию споров, как споры, связанные с возникновением, изменением и прекращением прав на землю, в том числе с предоставлением и изъятием земельных участков, установлением ограничений и др. При их разрешении следует учитывать наличие двух способов распределения и перераспределения земельных участков: административного и гражданско-правового, последний из которых становится преобладающим.

В первом случае возникновение, изменение и прекращение прав на землю осуществляется по решению уполномоченных на то государственных органов в соответствии с их компетенцией по предоставлению и изъятию земельных участков, которая определена Указом № 667. К таким органам в настоящее время относятся лишь исполкомы всех уровней до областного включительно. В этом случае споры происходят с участием исполкомов, которые выступают в качестве участников, обладающих властными полномочиями. В этом случае заинтересованные юридические и физические лица могут оспаривать принятые этими органами решения. В административном порядке возникают и прекращаются большинство прав на землю независимо от их правовой природы.

Гражданско-правовой порядок возникновения и прекращения применяется при:

• продаже земельных участков в частную собственность граждан для строительства и обслуживания жилых домов и юридических лиц на аукционе;

• предоставлении земельных участков в аренду, в том числе на аукционе, и расторжении договора аренды;

• установлении и прекращении земельных сервитутов.

В этих случаях исполкомы выступают в качестве равноправного участника земельных правоотношений (например, при заключении договора аренды, соглашения о сервитуте), и спор будет вестись по существу права на землю или организации аукциона.

Аукционный порядок распределения земельных участков для строительства и обслуживания объектов недвижимости является обязательным, кроме случаев, предусмотренных Указом № 667 (п. 6).

Для распределения земельных участков могут проводиться аукционы:

• на право заключения договора аренды земельных участков;

• с условиями на право проектирования и строительства капитальных строений, по результатам которого с победителем также заключается договор аренды земельных участков;

• по продаже земельных участков в частную собственность.

Порядок заключения договоров аренды земельных участков по результатам аукционов отражает двойственность данного способа, в котором сочетаются гражданско-правовые и административные механизмы. В соответствии с п. 73 Положения местный исполком в течение 10 дней после утверждения в установленном порядке протокола о результатах аукциона принимает решение о предоставлении земельного участка, а после выполнения победителем необходимых действий заключает с ним договор аренды земельного участка. В данном случае налицо "двойная перестраховка", поскольку право заключать договоры аренды земельных участков в качестве арендодателя предоставлено исполкомам законом (ст. 44 Кодекса о земле). Договор аренды земельного участка, заключаемый при его предоставлении, в том числе по результатам аукциона, подготавливается местным исполнительным комитетом, принявшим решение о предоставлении этого участка, в соответствии с типовой формой, утверждаемой правительством.

Такой же двойственностью характеризуется порядок рассмотрения споров, возникающих в ходе аукционов, что можно объяснить отсутствием единого порядка проведения этих аукционов. Так, споры при проведении аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков разрешает комиссия по организации и проведению аукциона или уполномоченная организация (Положение о порядке организации и проведения аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21.02.2007 № 227). Споры при проведении аукциона с условиями на право проектирования и строительства капитальных строений разрешаются комиссией, однако участник аукциона вправе обратиться за защитой своих прав в суд в указанных случаях (п. 28 Положения о порядке организации и проведения аукционов с условиями на право проектирования и строительства капитальных строений (зданий, сооружений), утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 28.12.2006 № 1736, с изменениями и дополнениями).