30206 (Основы эффективности государственного управления)

Введение

Современный этап развития российской государственности характерен повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления.

Многие суждения об эффективности государственного управления следуют в русле выработанного в рамках современной теории управления понимания, адаптируя его к условиям деятельности государства как управленческой системы. Соответственно этому эффективность процесса управления понимается как «…результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект; количественно осуществляется относительным изменением организационно-технологического блага».

К вопросу об эффективности государственной политики и способах её оценки

При всей точности и лаконичности данного определения оно восходит к моделям управления экономическими и технико-технологическими системами. Вместе с тем на современном этапе отсутствует единый подход к определению сущности эффективности государственного управления и государственной политики и их оценке, существуют различные концептуальные модели.

Простейшим вариантом системы оценки с многоаспектными показателями является сочетание целевых (стратегических) и затратных (тактических). С помощью первых отражают меру достижения целей организации, а с помощью вторых – степень (цену) затрат тех или иных ресурсов, средств на достижение поставленных целей. В таком случае общая схема методики оценки эффективности деятельности (и управления деятельностью) выстраивается в соответствии с формулой:

Эд = Р/Ц * Зо / Зп,

где: Ц – цель деятельности; Р – результат деятельности; Зо – оптимальные затраты; Зп – произведенные затраты; Эд – показатель эффективности деятельности.

Однако здесь следует отметить, что можно предложить достаточно объективную и комплексную методику оценки эффективности, но она потребует переработки таких объемов информации, что сама оценочная деятельность станет сопоставима по громоздкости с оцениваемой деятельностью.

В отдельных субъектах РФ предпринимаются достаточно удачные попытки создать системы показателей социально-экономического положения региона. Однако предлагаемый ими набор критериев не всегда отражает эффективность работы собственно региональной власти и, как правило, не учитывается соответствие проводимой политики и предоставляемых государственных услуг требованиям и ожиданиям граждан.

Есть попытки количественного подсчета эффективности государственного управления – по конечным результатам изменения качества жизни в отчетный период (в частности, методика, предложенная для г. Москвы А.М. Брячихиным). Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации существуют показатели и системы показателей, используемых для комплексной оценки социально-экономического положения региона. Подобные системы используются в Республике Карелия, Санкт-Петербурге, Пермском Крае и др.

К общим недостаткам данных методик следует отнести то, что, во-первых, при оценке эффективности проводимой властью политики не учитывается мнение населения, то есть отсутствует «качественный компонент». Во-вторых, в целом система частных показателей часто имеет чисто экономический характер и сводится к оценке лишь экономической эффективности. Еще одна принципиально важная черта заключается в том, что оценке, как правило, подлежит эффективность государственного управления, а не государственная политика.

Таким образом, анализ имеющихся исследований по проблемам эффективности государственной политики свидетельствует, что вопросы методологии и технологии оценки эффективности государственной политики не нашли достаточного отражения. Современные социальные и политические реалии требуют нового качественного уровня осмысления данного вопроса, поиска эффективных оценочных технологий в системе социально-политического взаимодействия «общество – власть».

Проблема, на наш взгляд, состоит в том, чтобы грамотно объединить количественные и качественные показатели в единую систему оценки эффективности государственной политики.

В ходе выполненного автором диссертационного исследования предлагается следующая методика оценки эффективности государственной политики.

Оценивая государственную политику, выделяется несколько направлений данной политики (групп показателей). По каждой группе подбирается максимальное количество показателей эффективности данного направления и с помощью метода экспертных оценок отбирается по 5 в каждой группе. Необходимо отметить, что число показателей в каждой группе должно быть одинаковым. Система должна быть сбалансирована по числу количественных (измеряемых, объективных) и качественных (неизмеряемых, субъективных) показателей.

При подборе критериев учитывались следующие параметры:

1. конкретность;

2. для количественных показателей – простота вычисления;

3. непосредственная зависимость данного критерия от работы органов власти.

Корпоративные механизмы в административной реформе

Предлагаемые Концепцией Административной реформы мероприятия нацелены на следующие преобразования: сокращение штата чиновников, минимизация условий для возникновения коррупции, сокращение бюджетных расходов и нацеленность на основного потребителя государственных услуг – население. Реформа ставит своей целью изменения, которые позволят не только повысить эффективность работы государственных учреждений, но и свой статус среди граждан.

Проведение реформ государственного управления, порождает ряд проблем, связанных с недостаточным пониманием инновационных действий и изменений в деятельности органов государственной власти, как исполнителями реформы, так и самими реформаторами. Функции и услуги, которые государство предоставляет обществу, не нацелены на результат и зачастую оборачиваются для самого общества рутиной и постоянной потерей времени и денег. Административная реформа проводится в целях изменения и реструктуризации деятельности органов государственной власти.

Однако те положения, которые закреплены в Концепции, имеют множество побочных эффектов. Например, блок, обозначенный в самой концепции как «оптимизация функций органов государственной власти и противодействие коррупции», отнесен к единому механизму повышения эффективности деятельности государственных структур. Однако, как с точки зрения методологии, так и в практическом аспекте, данные механизмы несколько различны. Концепция не совсем точно определяет понятия «оптимизация» и «антикоррупционные программы» и не раскрывает полностью сущность определяемых терминов. Так, понятие оптимизация определяется как процедура «исключения избыточных и дублирующих функций органов государственной власти, организационном разделении правоустанавливающих функций, функций контроля и надзора и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг». Представляется необходимым также включить в данное определение такое понятие как «финансовая оптимизация» и, таким образом, связать проводимые мероприятия с бюджетной реформой.

Основной проблемой проведения Административной реформы является, прежде всего, то, что огромное количество понятий и механизмов, используемых в западных странах и активно заимствуемых отечественными управленцами, не определены ни самой Концепцией Административной реформы, ни Федеральными нормативно-правовыми актами. Поэтому, исследователи вынуждены самостоятельно трактовать данные понятия, отталкиваясь от научных трудов западных коллег, что, во-первых, порождает недопонимание, а, во-вторых, приводит к их искаженному использованию в практике государственного управления. Необходимо помнить, что данные механизмы изначально были предназначены для корпоративного управления, и их применение в сфере государственной власти требует детального пересмотра и доработки.

Попытки частично сформировать общее видение приводят только к путанице. Так, например, в определение типов функций органов государственной власти следует внести некоторые уточнения, чтобы не нарушать классические правила логической дефиниции. К примеру, в настоящее время контрольно-надзорная функция органов государственной власти объясняется как «осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти установленных нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения…». Представляется целесообразным, переформулировать данное определение следующим образом: «Под функциями по контролю и надзору понимается проведение мероприятий по мониторингу исполнения органами государственной власти нормативно-предписанных правил».

Другим примером недопонимания может служить использование таких терминов как «функция», «полномочие» и «услуга». Федеральное законодательство определяет, что услуга – это часть функции, а сущность самих понятий не раскрывает. В экономической теории, однако, четко даны определения, как функции, так и услуги, которые, тем не менее, не принимаются во внимание в практике государственного управления. Так, в некоторых Положениях об органах государственной власти, термин «функции» используется наряду со словом «полномочия». С управленческой точки зрения, это не совсем верно, так как полномочие – это возможность осуществления деятельности, а функция – текущая деятельность органа государственной власти

Для успешного функционирования любого предприятия необходимо вначале разработать смысл его существования – миссию, разработать цели – т.е. те результаты, которые предприятие стремится достичь за определенный период времени. Затем следует разработать задачи – т.е. те механизмы, с помощью которых достигаются заданные цели. После этого определяются функции и распределяются роли для выполнения задач. В государственных органах понятие «задачи» присутствуют лишь в немногих Положениях. Если же говорить о целях и миссии, то во многих случаях они не обозначены в документах, определяющих деятельность органа государственной власти.

Отсутствие единых трактовок порождает недопонимание и на региональном уровне. Руководители и специалисты региональных органов исполнительной власти и государственных учреждений не видят различий между понятиями, которыми оперируют в повседневной работе: «функции и услуги», «цели и задачи». Руководители во многих случаях не видят целей своих структурных подразделений и в результате не всегда могут четко поставить задачи своим подчиненным. Такое положение дел может говорить о том, что многие руководители не вполне понимают смысла своей деятельности, а Федеральные органы зачастую не могут поставить цели регионам по причине отсутствия четкой формулировки самих целей. Государственные изменения должны начинаться с понятий и определений, необходимых для дальнейшей работы, а не с самих мероприятий. После этого, Федеральными органами государственной власти должна быть выработана методология проведения работ и обозначены основные направления изменений. Органы государственной власти должны понимать смысл инноваций, иметь четкое представление о проводимых мероприятиях, понимать цели перемен. Формирование представлений об изменениях должны взять на себя ответственные за проведение реформы Федеральные органы власти.

Таким образом, Административная реформа, проходящая в Российской Федерации, не подготовлена соответствующим образом, чтобы возыметь должный эффект на работу государственных органов. Результат внедрения корпоративных механизмов в деятельность государственных структур без необходимых поправок на государственное управление, приведет только к большей путанице. Следовательно, без необходимой специальной подготовки государственных служащих проводимые изменения обречены на неэффективное использование.

KPI как инструмент повышения эффективности системы государственного управления России

Вопрос реформирования системы государственного управления и повышения её эффективности продолжает оставаться одним из самых актуальных для России в свете её активного экономического и политического развития, наметившегося в последние годы.

Правительства многих стран в конце двадцатого столетия были вынуждены начать активный процесс реформирования собственных систем управления под напором возрастающих требований гражданского общества. Большинство из них попытались разработать новые методики и инструменты, позволяющие повысить эффективность функционирования государственной службы, либо адаптировать и внедрить теории, наиболее успешно применяемые в современном корпоративном управлении.

В рамках данной работы более подробно была рассмотрена проблема отсутствия эффективной системы оценки деятельности госслужбы. В качестве возможного механизма построения эффективной системы оценки госслужбы был проанализирован такой теоретико-прикладной инструмент современной науки управления как KPI (Key Performance Indicators). Теория KPI была разработана в рамках общего теоретического направления науки менеджмента известного как Performance Measurement, и впоследствии получила широкое применение как в теории, так и на практике.

Система ключевых показателей деятельности, либо в другом варианте перевода система ключевых показателей эффективности / результативности – это в самом общем понимании система показателей, характеризующая результаты деятельности организации по конкретным направлениям в соответствии с поставленными целями организации.

В России проблеме применения системы ключевых показателей эффективности посвящено достаточно много научных работ. Наряду с этим многие коммерческие организации стали активно внедрять данный инструмент в своей деятельности. В последнее время в рамках административной реформы, проводимой в РФ, были заложены первые законодательные предпосылки для формирования системы оценки деятельности госсужащих и госслужбы в целом. В ряде субъектов РФ, таких например как Архангельская область, были предприняты первые попытки внедрения данной системы в деятельность госорганов. В утвержденной в 2007 году Президентом РФ системе показателей оценки эффективности деятельности исполнительной власти субъектов РФ наряду с общими показателями эффективности имеют место и такие показатели, как удовлетворенность населения доступностью и качеством государственных услуг, что несомненно является положительной тенденцией.

При внедрении система КПЭ может служить как для оценки деятельности государственного органа в целом, так и для оценки деятельности государственных гражданских служащих. Однако, на наш взгляд, использование системы КПЭ лишь для оценки работы госслужащих не даст существенного положительного эффекта без её применения на уровне всей государственной организации в целом. Одним из важнейших условий внедрения системы КПЭ должно быть её тесная взаимосвязь со стратегией организации, что будет способствовать реализации целей организации.

Система КПЭ может включать в себя как количественные, так и качественные показатели. При разработке КПЭ на госслужбе должны учитываться следующие требования:

1. сбалансированность количественных и качественных показателей;

2. реалистичность, чёткость, понятность, доступность и измеримость показателей, максимально возможная объективность показателей;

КПЭ должны быть прописаны в правовом акте государственного органа, в котором также должно быть закреплено правило в соответствии с которым, исполнение норм по КПЭ не должно быть в ущерб исполнению ежедневных обязанностей госслужащих; показатели должны учитывать результаты индивидуальной деятельности государственных служащих, а также их вклад в достижение общезначимых для государственного органа целей.