28599 (Конституционное право Великобритании), страница 3

В парламенте создаются партийные фракции (четыре фракции имеются даже в Палате лордов, но у них нет партийной дисциплины). Дисциплину поддерживают большой «кнут» и «кнуты» (их до 10 в каждой партийной фракции). «Кнуты» назначаются лидером партии, и в правящей партии занимают должность младшего министра правительства. Помимо поддержания дисциплины они информируют фракцию о позиции правительства (кабинета) по тем или иным вопросам и организуют дебаты (заранее опрашивают депутатов о возможных выступлениях), участвуют в формировании повестки дня. В нижней палате парламента существует строгая партийная дисциплина, но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых организаций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голосуют вместе с другой фракцией. Депутаты могут переходить из одной фракции в другую, не подвергаясь за это санкциям.

В 1967 г. создана должность парламентского уполномоченного (омбудсмена) по делам администрации. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному только через депутата данного избирательного округа. Уполномоченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд в учреждении. Уполномоченный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченных парламента (есть также уполномоченные — омбудсманы по другим вопросам, в том числе по здравоохранению), и та принимает свои меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании).

Кворум для заседания нижней палаты (но не для принятия закона) — 40 депутатов. Палата общин заседает ежедневно (кроме субботы и воскресенья). В конце каждого дня заседаний палаты по предложению «заднескамеечников» (рядовых депутатов) проводятся получасовые дебаты по частным вопросам, решения не принимаются. Дела палаты ведет секретарь (клерк) — должностное лицо, назначаемое без ограничения срока монархом (фактически премьер-министром). У него есть свои подчиненные.

Палата лордов до 1999 г. формировалась в основном по наследственному признаку (около 2/3 палаты составляли пэры, унаследовавшие дворянский титул не ниже барона). В 1999 г. в соответствии с реформой Палаты лордов из ее состава исключены 759 человек (временно оставались 92 человека, в 2004 г. и они исключены). Численность Палаты лордов стала составлять около 580 человек (она постоянно изменяется в связи с присвоением дворянских званий и включением таких лиц в Палату лордов).

В 2003 г. принят план правительства и создана комиссия правительства по новым назначениям в Палату лордов. Все эти меры, а также предполагаемые изменения в Палате общин рассматриваются как конституционные реформы, планируемые вновь созданным министерством (департаментом) по реформе конституции. В настоящее время в состав Палаты входят пожизненные пэры (титул присваивается монархом по рекомендации премьер-министра за выдающиеся заслуги и не передается по наследству), духовные лорды (два архиепископа и 21 епископ англиканской церкви), «судебные лорды», или «лорды по апелляции» (12 пожизненно назначаемых монархом судей, они с 2004 г. образуют Верховный суд Великобритании).

В Палате лордов председательствовал лорд-канцлер, назначавшийся премьер-министром (формально — монархом). С 2004 г. председательствует избираемый спикер. Должность лорда-канцлера упразднена. Кворум в палате — три лорда, заседания происходят на основе саморегулирования, в частности нет ограничений для продолжительности выступлений. Дела палаты ведет клерк, назначаемый палатой (у него есть подчиненные).

Компетенция парламента. Главная функция парламента – законодательная. Хотя проект закона может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается Палатой общин и лишь затем передается в Палату лордов. Монарх обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляют министры. В Великобритании среди законопроектов (и соответственно законов) различаются публичные и частные. Первые вносятся депутатами обычно через министров, вторые (локального и персонального характера) — в форме петиций. Подавляющее большинство законопроектов принимается по инициативе правительства, для обсуждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю.

Законопроект рассматривается в трех чтениях, в первом чтении клерк палаты обычно лишь зачитывает его заголовок (возможна и дискуссия), во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта (наделе это и есть первое чтение), после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосованием. После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Перед этой стадией и в процессе ее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д. Для активизации работы после второго чтения палата может объявить себя комитетом всей палаты. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предложениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»). Для дискуссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты, но для принятия закона (акта) требуется большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особенно бурную деятельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.

Если проект принят, он передается в Палату лордов, где происходит аналогичная процедура. Палата лордов может внести поправки (тогда их обсуждает Палата общин), может отклонить билль. Для поисков согласия используется «правило челнока». Если соглашение не достигнуто, проект откладывается до следующей сессии (это и есть вето палаты лордов), но на ней Палата общин может принять билль простым большинством голосов, и вето уже не может быть использовано. Поскольку происходит одна сессия в год, это значит, что Палата лордов может задержать законопроект максимум на год.

Парламент Великобритании принимает немного законов по сравнению с другими странами — приблизительно 100 в год, и большинство из них — частные. Правда, с приходом к власти лейбористов, которые по существу реформируют всю политическую систему, законодательная активность парламента резко возросла. В парламенте Великобритании нет электронного голосования. Обычно голосуют возгласами, «ногами» (выходя в разные двери для голосования «за» и «против», а счетчики подсчитывают голоса). Новые правила парламентской процедуры 1998 г. также не предусматривают электронного голосования (предложения ввести его были отвергнуты), но они ввели трансляцию заседаний парламента по радио и телевидению.

Традиционно к полномочиям Палаты общин относят финансовые полномочия. Закон о бюджете финансовые и «денежные» законы (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль — финансовым или «денежным», принимает спикер Палаты общин) обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия Палаты лордов.

Парламент Великобритании (практически Палата общин) осуществляет контроль деятельности правительства. Юридически правительство несет коллективную ответственность перед Палатой общин. Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный министр. Вопрос о вотуме доверия бывает только связанным, т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом. Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая. Резолюция порицания (т.е. вотум недоверия) предлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партийным большинством.

Наиболее частой формой контроля Палаты общин являются письменные и устные вопросы к премьер-министру (для них отводится специальное время два раза в неделю по 15 минут) и к министрам («час вопросов» бывает четыре дня в неделю — это 45 минут сразу после молитвы при открытии пленарного заседания). Министр может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, личного, характера. Однако если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать на вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превышающие 200 ф. ст. Обычно каждый министр один раз в месяц отвечает на вопросы.

Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозицией. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в парламенте при открытии его сессии.

Правительство имеет очень широкий состав (предельная численность его по закону — 95 человек), обычно это 75—80 министров, государственных министров, министров без портфеля, носителей традиционных должностей (лорд-хранитель печати и др.), младших министров (в том числе кнутов фракции правящей партии), секретарей. Ранг министров имеют генеральный прокурор (он же — генеральный атторней) — юридический советник правительства, его представитель в суде. Титул государственного секретаря используется для важнейших министров: иностранных дел, внутренних дел и др. Правительство может включать только членов парламента (в том числе палаты лордов, что обычно делается).

Правительство как коллегиальный орган никогда не собирается на заседания и не принимает решений. Из его состава формируется более узкий кабинет ведущих министров (18—23 человека, в 2003 г. — 21), в их числе государственные секретари внутренних дел и обороны, канцлер казначейства и др. Кабинет созывается на заседания и принимает решения. Чаще на эти заседания в доме премьера (одно время раз в неделю) собирается «внутренний кабинет» — несколько министров, пользующихся особым доверием премьер-министра. «Внутренний кабинет» принимает решения от имени кабинета. Деятельность кабинета носит закрытый характер. Закон запрещает знакомиться с его протоколами в течение 30 лет. Решения на заседаниях кабинета принимаются без голосования.

Главную роль в управлении страной играет премьер-министр. Он составляет правительство, представляет на подпись (иногда — на устное одобрение) монарху правовые акты и сам контрасигнует их, в любой момент может предложить монарху распустить нижнюю палату парламента с назначением новых выборов (что монарх всегда делает) и т.д. Министр, не согласный с решением премьера и кабинета, должен уйти в отставку. При премьер-министре и министрах существует множество вспомогательных органов — комитеты, комиссии, секретариаты, службы. Юридическим советникам правительства (кабинета, а точнее, премьер-министра) является Генеральный атторней (его заместитель — Генеральный солиситор).

Для исполнения законов парламента правительство принимает нормативные акты, но эти акты принимаются не от имени правительства и не от имени кабинета, а от имени отдельных министров. Кроме того, парламент может делегировать правительству право принимать акты, имеющие силу закона (делегированное законодательство), которые тоже оформляются как акты министров. За этими актами установлен парламентский контроль: они должны быть представлены в парламент до или после принятия, на деле же сдаются в библиотеку и в комитет парламента по подчиненному законодательству. Согласно закону 2001 г. о реформе регулирования министр может своим приказом вносить изменения по конкретным случаям в некоторые законы и подзаконные акты. Эти изменения в течение 60 дней должны быть рассмотрены парламентом, утверждены или отменены. Нельзя вносить изменения в акты, принятые менее чем два года назад. Изменения могут вноситься только в акты, налагающие обременения на лиц, а также в законы Шотландии. Речь идет в основном об освобождении некоторых физических и юридических лиц от налогов и других платежей государству. Актов делегированного законодательства принимается приблизительно 2 тыс. в год, тогда как законов — не более 100.

Министерства имеют отделения на местах (делегатуры), с которыми местные органы самоуправления согласовывают назначение некоторых муниципальных чиновников (например, в сфере пожарной охраны, муниципальной милиции и др.).

Новеллами в государственном строительстве Великобритании стало введение региональных представительных органов: парламентов Северной Ирландии и Шотландии и Ассамблеи Уэльса. Получение мандатов в них основывается на одноименных актах Парламента Великобритании: Акты о Северной Ирландии 1998, 2000 гг., о Шотландии 1998 г. и об управлении Уэльсом 1998 г.

Участие Великобритании в Европейском Союзе обусловливает непосредственное избрание ее гражданами членов Европейского парламента. Закон о выборах Европейской ассамблеи 1978 г., переименованный Законом о внесении изменений в акты о Европейских сообществах 1986 г. в Закон о выборах в Европейский парламент, устанавливал мажоритарную систему относительного большинства по многомандатным округам для избрания 87 депутатов. Сейчас она сохранилась только в Северной Ирландии. Для остальной части Великобритании Законом о выборах в Европейский парламент 1999 г. введена пропорциональная избирательная система.

Вопрос №4. Основы судебной системы.

Судебная система Великобритании неоднократно подвергалась реформам и упрощению (последний раз в 2004 г.), но она осталась все-таки весьма сложной, сильно децентрализованной, даже запутанной (по существу действуют разные системы в Англии, Шотландии, Северной Ирландии, на островных территориях), но работают суды эффективно.

Низшая судебная инстанция по гражданским делам — помощники судей в графствах. Они могут рассматривать дела с незначительной ценой иска. По малозначительным уголовным делам такую роль выполняют общественные магистраты — граждане, не являющиеся профессиональными судьями (хотя они могут иметь и иногда имеют юридическое образование). На них возложены функции мировых судей (их приблизительно 30 тыс. человек), половина из них — женщины. Вознаграждения за свою деятельность они, как правило, не получают. Магистраты (мировые судьи), имеющие юридическое образование, рассматривают дела единолично, не имеющие — коллегиально (два-три судьи).