28293 (Историко-правовой анализ зарождения, становления и эволюции местного самоуправления в России), страница 2

Однако недостатки крестьянского самоуправления, основные из которых заключались в следующем: во-первых, сохранение сословного принципа в его формировании, во-вторых, органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, которые состояли в основном из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению - вызвали недовольство крестьян таким положением, что привело к принятию Положения о земских учреждениях в 1864 г.

В соответствии с Положением о земских учреждениях ведению земств подлежало распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земств. Однако при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством все государственные повинности были изъяты из компетенции земств. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью по причине того, что многие постановления земств, например, заключение займов, проекты смет требовали утверждения губернатора или министра внутренних дел. Помимо этого каждое постановление могло быть опротестовано губернатором, несмотря на то, что Положение о земских учреждениях фиксировало: «Земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно» ¹⁹.

Таким образом, самостоятельность земских учреждений была ограничена, во-первых, строго очерченными пределами их компетенции, заключавшейся в решении хозяйственных и социальных вопросов местного значения, во-вторых, параллелизмом в работе с губернскими и уездными аппаратами управления. Поэтому, как показала практика, нередко возникали коллизии между уездными и губернскими земскими учреждениями в связи с недостаточно четким разграничением компетенции между ними. Сенат при разрешении споров между губернскими и уездными земскими собраниями указал, что уездные земские собрания действуют самостоятельно по делам, подлежащим их исключительному ведению (ст. 64), а по вопросам, относящимся к общим интересам губернии, они обязаны следовать постановлениям губернских собраний.

В начале реформ правительство не вмешивалось в деятельность земских учреждений, несмотря на то, что нередко между земскими учреждениями и местной администрацией возникали трения. Но к концу десятилетия были приняты ряд циркуляров и законов, окончательно парализовавших, по мнению А.А. Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний ²⁰.

По образному и меткому замечанию А.И. Шингарева в его очерке работ подкомиссии III Государственной Думы о волостном земстве, «земские реформы 60-х годов – и в этом состоял их величайший недостаток – не только не были продолжены вверх до народного представительства и вширь по всему лицу земли русской, но не были закончены и вниз. Земское самоуправление даже в коренных губерниях Европейской России не пошло дальше организации уездного земства, осталось далеким от самой толщи населения» ²¹.

Помимо земской реформы была проведена реформа городского самоуправления, объявленная с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения.

Распорядительным органом городского самоуправления стала городская дума, а исполнительным – управа, действовавшая в рамках инструкции, издаваемой думой. Она же избирала членов управы, которые не нуждались в утверждении администрации, и могла своим постановлением отстранить их от должности и предать суду. Городской голова также избирался думой и, как правило, занимал руководящее место в управе и был председателем думы, но в отличие от членов управы утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел. По мнению К.А. Пажитнова, «Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя» ²².

В отличие от земств городскому общественному управлению была предоставлена большая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Лишь наиболее важные постановления думы, как правило, финансовые, подлежали утверждению губернской администрацией или министерством внутренних дел. Большинство же дел, в том числе и годовые сметы, решались думой самостоятельно и не нуждались ни в чьем утверждении. Однако из этого не следует, что органы городского самоуправления были никому не подконтрольны – губернатор осуществлял надзор за законностью их действий.

Реформы второй половины XIX в. послужили толчком к развитию в России гражданского общества. Несмотря на то, что практика встраивания общинного самоуправления в механизм государственного управления подвергалась критике, однако данное обстоятельство сыграло и свою положительную роль. Представители разных сословий получили право на участие в делах управления, которым стали активно пользоваться. Более того, они сознательно участвовали в решении местных проблем. Особенно разительные перемены произошли в поведении крестьян. За несколько десятилетий с момента отмены крепостного права они прошли путь от безразличия и нежелания участвовать в самоуправлении до активного отстаивания своих интересов путем участия в самоуправлении²³.

Таким образом, реформы 60 - 70-х гг. XIX в. мало затронули высшие органы государственной власти, так как Александр II считал, что монархия – лучшая и наиболее приемлемая для России форма правления. Поэтому, прежде всего, они были направлены на преобразование системы местного управления.

Оценивая российский опыт местного самоуправления, уместно вспомнить слова И.Л. Солоневича, что «Самоуправления, равного московскому, не имела тогда ни одна страна в мире, ибо повсюду до середины или даже до конца 19 века все европейское самоуправление носило чисто сословный характер…», далее, сравнивая стиль московского государственного устройства с западноевропейским, он пишет, что в «…нем не было той разделенности, того торгашества, той «враждебности»… для отношений между центральной и местной властью». Этот стиль он определяет как «…исключительный в истории человечества пример внутреннего единства, добившегося, прежде всего, полной самостоятельности и выдвинувшего два основных принципа государственности: самодержавие и самоуправление» ²⁴.

В годы правления Александра III, по мере укрепления государства, возобладали идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. В качестве обоснования этой идеи М.Н. Катков писал: «Русское самодержавие не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве.… Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление» ²⁵. В итоге правительство приступило к проведению контрреформ.

В 1890 г. было принято новое Положение о земских учреждениях, восстановившее сословность избирательных групп и увеличившее представительство дворян. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Отменялся принцип выборности членов управ, взамен вводился порядок утверждения не только для председателя, но и для членов управы, которые теперь числились состоящими на государственной службе. Губернатору было предоставлено право приостанавливать исполнение постановлений собрания не только в случае нарушения закона, но и в том случае, когда он считал нецелесообразным его принятие.

Подобное произошло и с городским самоуправлением. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право горожан. Выборные должностные лица городского управления были приравнены к правительственным чиновникам и поставлены в дисциплинарную зависимость от администрации. В результате, по мнению К.А. Пажитнова «После реформ 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова» ²⁶.

Реформы 1890-1892 гг. отбросили устройство местной власти в России далеко назад и внесли такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. По существу местное самоуправление было ликвидировано, и земства превратились в еще одну «начальственную» надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения. Государство сохранило за собой важнейшие управленческие позиции.

В начале XX века в условиях кризиса российской государственности была предпринята очередная реформа государственного управления, направленная на его децентрализацию. Автором реформы являлся П.А. Столыпин. В соответствии с ней предполагалось создать в стране одиннадцать по возможности однородных по экономическому потенциалу и национальному составу населения областей. По замыслу Столыпина во всех областях должны были образованы земские собрания и правительственные управления, которые получали широкие законодательные права в решении местных вопросов. Одновременно с этим реорганизовывалась и усиливалась административная вертикаль Российской империи – от уездного начальника до губернатора ²⁷, то есть процессы во многом схожие с теми, что мы сегодня наблюдаем уже в современной России (усиление вертикали власти и создание семи федеральных округов).

Но, как и большинству реформ в России, данному проекту не суждено было осуществиться, в связи с гибелью П.А. Столыпина.

Очередной кризис российской государственности в 1917 г. привел Временное Правительство к выводу о необходимости повышения роли самоуправления в государстве, реформирования системы земского и городского самоуправления для выхода из создавшегося положения. Поэтому в марте 1917 г. Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. При МВД было создано «Особое совещание», а в мае 1917г. утверждено Временное положение о волостном земском управлении ²⁸.

В результате предпринятых мер земство заняло значительное место в управлении обществом, поскольку земству передавалась вся полнота власти на местах. Предметы ведения волостных земских учреждений устанавливались в ст. 3 Временного положения. К ним относились попечение о народном здравии, попечение о народном образовании, заботы по предупреждению и тушению пожаров, оказание юридической помощи населению, устройство общественных учреждений мелкого кредита, попечение об общественном благоустройстве, охрана общественного порядка и безопасности и др.

В июне 1917 года Временное правительство приняло постановление «Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов», которое значительно расширило сферу деятельности городских органов. По этому поводу Л.А. Велихов писал, что при самой значительной компетенции городское самоуправление оказалось бы бессильным, если бы ему не были предоставлены следующие юридические права: право юридического лица, право распоряжения городским имуществом, право заведования муниципальными предприятиями и общественными учреждениями, право установления городом собственных сборов, право таксирования, право принудительного отчуждения частных имуществ, право издания обязательных постановлений, право соответствующей санкции, право надзора за соблюдением обязательных постановлений, право содержать муниципальную милицию ²⁹.

Данные примеры свидетельствуют о начале демократического процесса управления на местном уровне и расширении возможностей органов местного самоуправления. Об этом же говорит и высказывание известного земского деятеля и русского ученого З.Г. Френкеля: «Нам теперь кажется чрезвычайно легким делом разрешение вопроса о том, как сделать общедоступным народное образование, что такое нормальная школьная сеть, а между тем для выработки приемов разрешения этой задачи, даже для самой постановки ее требовалось очень длинная история, длительные опыты, искания, смена разнообразных начинаний… Постепенно в ряде земств выработались наиболее целесообразные, наиболее разумные и соответственные условиям деревенской действительности приемы удовлетворения каждой нужды» ³⁰.

Таким образом, можно сделать вывод, что в России местное самоуправление имело место на протяжении всей истории российского государства и играло роль соединительного звена между государственным управлением и территориальной самоорганизацией, к 1917 году сложилась и действовала разветвленная система самоуправления, наделенная широкой компетенцией и способной решать основные вопросы местной жизни. В том числе из истории России видно, что на выборных представителей населения, то есть на должностных лиц местного самоуправления на селе и в городах всегда возлагались государством полицейские функции и, в частности, по охране общественного порядка. Причем, это происходило либо в форме прямого подчинения местных органов органам государственной власти, либо в форме повинности возлагавшейся на местных жителей.

Но как это не раз было в истории нашей страны реформа местного самоуправления, предпринятая Временным Правительством, направленная на децентрализацию и демократизацию местной власти была прервана в октябре 1917 года.

После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго: органы городского и земского самоуправления почти повсюду были упразднены. Были образованы новые органы власти – Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Но в действительности управление в государстве осуществлялось партийными структурами.

27 декабря 1917 года декретом СНК был распущен Земский союз. В марте 1918 года был упразднен Наркомат по местному самоуправлению, как самостоятельное учреждение. В течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления.