26973 (Государственное управление в странах с федеративной формой правления на примере Соединенных Штатов Америки), страница 2

2.2 Закон о реформе гражданской службы

Деятельность американских чиновников регулирует Закон о гражданской службе. В конце 70-х годов в стране были проведены крупные реформы Института гражданской службы. Большинство государственных и политических деятелей были обеспокоены медлительностью, расточительностью и неэффективностью административно-государственного управления в стране.

Закон о реформе гражданской службы был разработан администрацией Картера и принят конгрессом в 1978 г . В соответствии с этим законом Комиссия гражданской службы прекратила свое существование. Ее функции были поделены между Бюро управления персоналом и Советом по защите системы заслуг. Затем был создан Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями. Новые агентства начали функционировать с 1 января 1979 г . Отдельно была создана Комиссия по равным возможностям занятости, которая взяла на себя функции контроля за соблюдением Закона о гражданских правах, побуждая федеральное правительство к расследованию определенных жалоб по дискриминации .

На Бюро управления персоналом возложена задача обеспечения централизации и координации кадровой работы в аппарате административно-государственного управления. В компетенцию Бюро входит назначение служащих на должности и их продвижение по службе, оценка их труда, повышение квалификации, поощрения и наказания, выработка рекомендаций по совершенствованию кадровой работы. Что касается Совета по защите системы заслуг, то его полномочия сводятся к обеспечению соблюдения законов гражданской службы в области найма, увольнения и прохождения службы в соответствии с принципами «системы заслуг». Сформулировано девять основных принципов системы заслуг, включенных в законодательство:

• рекрутирование служащих из всех сегментов общества с подбором и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности;

• справедливое и беспристрастное отношение в процессе управления персоналом вне зависимости от политических взглядов, расы, цвета кожи, религии, национального происхождения, пола, семейного статуса, возраста или инвалидности с должным уважением к конфиденциальности личной жизни и конституционным правам;

• равная оплата за работу равной ценности с учетом как национального, так и местного уровня оплаты работников частного сектора в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы;

• высокие стандарты честного поведения и заботы об общественном интересе;

• действенное и эффективное использование федеральной рабочей силы;

• сохранение хорошо работающих служащих, исправление работы тех, чья деятельность неадекватна, и расставание с теми, кто не может и не хочет удовлетворять требуемым стандартам;

• улучшение работы путем эффективного обучения и подготовки;

• защита служащих от необоснованных действий, персонального фаворитизма или политического принуждения;

• защита служащих от наказаний за законное раскрытие информации. Наказание не может быть применено к служащему, давшему «сигнал тревоги».

2.3 Система гражданских должностей

Профессиональные гражданские служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процессе принятия решений и управления. Характеристика и описание каждой из 18 должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разд. 5 Свода законов США.

Категории 1-4 относятся к низшему персоналу административных учреждений, непосредственным исполнителям. Служащие этих категорий выполняют простейшую рутинную работу или работы, имеющие некоторую долю трудности, под непосредственным и общим наблюдением. От этих служащих либо вообще не требуется вынесения независимых суждений, либо допускается, но ограниченно — «в соответствии с установленной политикой и процедурами». Их количество составляет 21,1% общего числа служащих в аппарате административно-государственного управления. По своему материальному положению они относятся к низкооплачиваемым работникам: средний размер жалованья сопоставим с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора .

К категориям 5—8 относятся служащие, которые выполняют работу, требующую специальных знаний и подготовки, способностей к индивидуальной работе. Это исполнительский персонал высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, а профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. Их число составляет 31,1% общего числа служащих в аппарате административно-государственного управления. По своему материальному положению они относятся к среднеоплачиваемым работникам.

Служащие категорий 9—14 относятся к среднему руководящему персоналу, хотя их деятельность протекает под общим административным наблюдением и руководством. Например, служащие 11-й категории должны быть способны выносить решения, 12-й категории — проявлять способности к руководству, служащие 13-й категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, а 14-й — главами подразделений и бюро. Общее число таких служащих составляет 46,6% общего числа чиновников в аппарате административно-государственного управления.

Служащие категорий 15—18 являются высшим руководящим составом государственных учреждений. В число их обязанностей входит планирование и руководство специализированными программами исключительной трудности и ответственности. Как правило, они возглавляют бюро и отделы. Общее число таких служащих незначительно — 2,35%. Их жалованье в среднем на 750% выше жалованья служащих низшей категории.

Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Название «конкурсная» объясняется тем, что все назначения на эту службу производятся в результате отбора на конкурсных экзаменах. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему. Название «исключительная» отражает положение, по которому должности этой службы исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В число «исключительных» входят служащие Агентства по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, представительств США в международных организациях. Интересно, что организация данных служб строится на особых принципах. Это объясняется политическими соображениями правящих кругов — стремлением создать привилегированный статус, выражающийся в более высоком жалованье, для служащих тех ведомств, которые играют особо важную роль в обеспечении интересов государства.

В США существует также патронажная система, или система добычи, т.е. назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которой они являются. Сегодня только 5% особо важных должностей заполняются «патронажными» методами. Это главы исполнительских ведомств и агентств, послы, консулы. Их назначает президент с совета и согласия сената (обычай «сенаторской вежливости»). Существует также ряд должностей, назначать на которые президент может без согласия сената: руководители правительственных программ, советники, помощники и личные секретари президента.

Для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно принципам системы заслуг — отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. Однако конкурсные экзамены применяются лишь для рядовых должностей, гораздо важнее итоги периодической оценки служебной деятельности. По Закону 1978 г. значение такой оценки для контроля над работой служащих было резко повышено. В результате ежегодная оценка результатов труда стала реальным инструментом кадровой политики в системе административно-государственного управления. Американские политологи, комментируя содержание Закона 1978 г ., подчеркивали, что процедура увольнения значительно упростилась. Действительно, в законе вопрос об увольнении сформулирован очень широко: со службы может быть уволен каждый, если это необходимо в целях национальной безопасности. Единственной обязанностью администрации является заблаговременное вручение уведомления об увольнении.

До 1979 г. существовало три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. При этом поощряется привлечение к разработке критериев оценки самих служащих. Оценка работы является основанием для принятия решения о переподготовке, обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещении государственного служащего.

Руководитель учреждения должен сообщить служащему о критических замечаниях в его адрес и о критериях оценки его труда. Прежде чем предпринять какие-либо действия, связанные с понижением в должности в связи с плохой работой, необходимо предупредить об этом служащего в письменной форме. Если после предложения о понижении в должности служащий в течение года продемонстрирует удовлетворительную работу, то предложение, связанное с его плохой работой, будет отозвано.

В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе. В случае, если на определенную, должность недостаточно кандидатов из своего учреждения, объявляется открытый конкурс. Критерии для продвижения те же, что и для принятия на государственную службу, однако ведомствам рекомендовано отказаться от письменных или устных тестов. Квалификационные стандарты для продвижения разрабатываются также отдельно каждым ведомством и определяют минимум требований для успешного выполнения соответствующей работы. Все кандидаты, отвечающие этим стандартам, а также другим требованиям, необходимым по закону (например, принадлежность к определенной категории), могут претендовать на должность. Из них отбирают обычно 3—5 человек, обладающих наиболее высокой квалификацией, чьи кандидатуры передаются на рассмотрение специального чиновника, который и выносит решение, не допуская фаворитизма и дискриминации. Закон требует применения дисциплинированных мер против тех руководителей, которые:

• дискриминируют кого-либо из претендентов;

• требуют или рассматривают какие-либо рекомендации на служащего, который сам этого просит или в отношении которого планируются какие-либо кадровые изменения, за исключением материалов, представляющих собой оценку выполнения этим человеком работы, его способностей, склонностей, общей квалификации или характера, лояльности и годности;

• используют официальную власть для принуждения к политическим действиям;

• сознательно обманывают человека или препятствуют его праву участвовать в конкурсе для поступления на государственную службу;

• оказывают на служащего влияние, чтобы тот отказался участвовать в конкурсе с целью ухудшить или улучшить шансы любого из кандидатов;

• оказывают какое-либо особое предпочтение или предоставляют преимущество, не предусмотренное законом, какому-либо кандидату на должность или служащему;

• назначают, продвигают по службе родственников в его (или ее) собственном агентстве;

• осуществляют или пытаются произвести кадровые действия и в качестве наказания для тех служащих, которые воспользовались своим правом на апелляцию, отказались заниматься политической деятельностью или законным образом раскрыли нарушение закона, правил и инструкций, растраты фондов, злоупотребления властью или существенную и специфическую опасность общественному здоровью или безопасности;

• осуществляют или пытаются произвести действия в отношении персонала, которые являются нарушением закона, правил или инструкций, напрямую относящихся к принципам системы заслуг.

Как видим, в Законе о реформе гражданской службы в США тщательно разработаны дисциплинарные меры против тех руководителей, которые нарушают принципы системы заслуг при продвижении по службе. Важно, что здесь даны максимально конкретные формулировки возможных случаев противозаконных ситуаций, что позволяет достаточно эффективно использовать данный закон на практике при возникновении аналогичных ситуаций на гражданской службе.

В США существует и внеконкурсное занятие должностей, это происходит в тех случаях, когда дальнейшее продвижение при успешном выполнении своих обязанностей предусматривалось уже при приеме на предыдущую должность (для стажеров, учеников и т.п.). Вне конкурса замещаются также должности, носящие временный характер (на срок до 120 дней). Исключения могут быть сделаны и для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.

Систему званий (или систему назначений администраторов) ввел президент Джонсон в конце 60-х годов. Он предоставил высшим административным чиновникам (категории 16—18) особый юридический статус: любое должностное лицо высшей категории может быть свободно перемещено из одного учреждения в другое. Политическое руководство, имея в своем распоряжении весь «высший корпус», может расставлять кадры по своему усмотрению. По замыслу Джонсона, это должно было приблизить «верхушку» администраторов к политическому руководству.

По Закону 1978 г. система назначений администраторов была утверждена как юридический институт. Сегодня в США служба высших администраторов представляет собой закрытый корпус чиновников, который формируется не только из служащих категорий 16—18, но и частично из лиц, занимающих «патронажные» посты. Одной из характерных черт этой службы является установление особых материальных стимулов: высокого жалованья, премиальной системы, а также создание более широких возможностей для карьеры. Одновременно власти стремятся приблизить «верхушку» чиновничества к политической элите и тем самым запрограммировать определенную политическую ориентацию высшего эшелона администраторов.

Особое внимание уделяется характеристике политической деятельности государственных служащих в США. Закон о реформе гражданской службы 1978 г. разрешает американскому чиновнику:

• регистрироваться и голосовать на любых выборах;

• выражать свое мнение как частного лица в узком кругу и публично по всем политическим вопросам и кандидатам до тех пор, пока он не принимает активного участия в политическом управлении или политической кампании в качестве приверженца одного из кандидатов;

• носить значки или пуговицы с политической символикой или прикреплять наклейки на свой личный автомобиль, но не в рабочей обстановке;