26671 (Борьба с преступностью), страница 4

Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, принятые I Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 30 августа 1955 года и одобренные ЭКОСОС как рекомендация к их применению практическими органами;

Процедуры эффективного выполнения Минимальных стандартных правил, касающихся обращения с заключенными, принятые и рекомендованные к исполнению Экономическим и Социальным Советом ООН в 1984 году;

Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, принятый Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 43/173 в 1988 году

Стандартные минимальные правила Организации Объединенных Наций в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила), принятые Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 45/110 в 1990 году.

б) Второй блок - это документы, нацеленные на то, чтобы в практике правоохранительных органов по борьбе с правонарушениями были навсегда изжиты пытки и факты жестокого, бесчеловечного обращения и наказания лиц, с которыми приходится иметь дело сотрудникам этих органов, особенно лиц, лишенных свободы. Все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности (ст.10, п.1 Международного пакта о гражданских и политических правах; принцип 1 Свода принципов защиты всех лиц... 1988 года).

Принятию специальных международных документов по этому вопросу предшествовало требование запрещения пыток и жестоких методов обращения с людьми, сформулированное впервые в ст.5 Всеобщей Декларации прав человека 1948 года и ст.7 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Причины появления таких статей в названных документах, а также принятия вслед за ними и двух специальных международных актов говорят сами за себя, а вот скорость их следования одного за другим с небольшими интервалами указывает на то, что каждый предыдущий не возымел действия, на которое был рассчитан. Особое беспокойство было проявлено мировым сообществом, когда такая участь фактически постигла первый специальный документ, которым стала Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1975 году в качестве рекомендации странам. Через девять лет, в 1984 году, ООН приняла посвященный этой проблеме более действенный документ - Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. От Декларации она отличалась не только объемом (33 статьи, в Декларации - 12), но и, главным образом, тем, что все ее положения имели обязательный характер для подписавших ее стран. В частности, Конвенция обязала всех ее участников в рамках их национальной юрисдикции принять эффективные меры по недопущению применения пыток и аналогичных видов обращения и наказания. Для этого они должны были провести криминализацию всех названных в ст.1 действий по применению пыток и действий, представляющих собой участие, соучастие, подстрекательство или попытку к совершению пытки.

Правовые основы сотрудничества государств в борьбе с коррупцией

Потребность в единой антикоррупционной политике определяет развитие международно-правовой базы в сфере борьбы с коррупцией. Основная масса международных документов по данной проблематике была принята в последнее десятилетие. Международное антикоррупционное нормотворчество осуществляется на нескольких уровнях.

Глобальный уровень представлен главным образом документами Организации Объединенных Наций, играющей ведущую роль в формировании глобальной антикоррупционной политики.

В поле зрения ООН проблема коррупции находится уже более двух десятилетий. О важности проблемы коррупции и необходимости противостоянии ей упоминается еще в материалах V Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Женева, 1975). В дальнейшем на форумах ООН данная проблема обсуждалась неоднократно⁸. В то же время коррупция рассматривалась в документах тех лет как проблема национальная, во многом зависящая от культурных особенностей и традиций той или иной страны. Понимание международного, глобального характера феномена коррупции пришло несколько позже, с интенсификацией интеграционных процессов в мировой экономике.

В резолюции VIII Конгресса ООН (Гавана, 1990 г)"Коррупция в сфере государственного управления" отмечалось, что "проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и что, хотя они оказывают особенно пагубное влияние на страны с уязвимой экономикой, это влияние ощущается во всем мире"^9. Помимо вышеупомянутой резолюции, в 90-е годы на уровне ООН были приняты: Резолюция Генеральной Ассамблеи "Борьба с коррупцией", Международный кодекс поведения должностных лиц (1996) и Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (1996). Важной вехой стало принятие Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (2000), содержавшей ст.18 о криминализации коррупции. В 1999 г. Центр по международному предупреждению преступности Управления по контролю над наркотиками и предупреждению преступности ООН совместно с Исследовательским Институтом ООН по преступности и правосудию (ЮНИКРИ) разработал Глобальную программу против коррупции, предусматривающую план действий на национальном и международном уровнях по противостоянию коррупции. Программа дополняется регулярно обновляемым вышеназванными институтами объемным руководством-инструментарием (anti-corruption toolkit).

Несмотря на многочисленные антикоррупционные инициативы ООН, подкрепленные документами региональных международных организаций (Совета Европы, ОАГ и др.), сохранялась потребность в разработке единого специального акта, который бы заложил основы глобальной антикоррупционной политики в новом столетии. В Венской декларации о преступности и правосудии "Ответы на вызовы XXI века", принятой X конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (апрель 2000 г), подчеркивалась "настоятельная необходимость разработать эффективный международный документ против коррупции"¹⁰. В связи с этим в своей резолюции 55/61 от 4 декабря 2000 года Генеральная Ассамблея признала целесообразность разработки эффективного международно-правового документа против коррупции, независимого от Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и постановила учредить специальный комитет по разработке такого документа в Вене в штаб-квартире Центра по международному предупреждению преступности Управления по контролю над наркотиками и предупреждению преступности.

Специальный комитет по разработке Конвенции завершил работу в обозначенные сроки и представил проект на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН. Конвенция ООН против коррупции была принята 31 октября 2003 года, а в декабре того же года подписана представителями государств на конференции в г. Мериде (Мексика).

Важную роль в формировании антикоррупционной международно-правовой базы также призваны сыграть документы ассоциированных с ООН организаций, таких как Международный Фонд и Всемирный Банк, Всемирная Торговая Организация.

Примером выработки глобальных антикоррупционных документов является принятие в 1997 г. Конвенции Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при заключении международных коммерческих сделок. Разработанная в значительной степени под влиянием американского законодательства, Конвенция предписывает осуществить криминализацию транснационального подкупа, содержит ряд рекомендаций, в частности о принятии мер ответственности к компаниям, участвующим в коррупционной деятельности, устранении возможных налоговых преференций для взяткодателей.

Первым шагом в оформлении правовых основ борьбы с международным взяточничеством стало принятие в 1977 г. Закона США о коррупционной деятельности за рубежом (Foreign Corrupt Practice Act). История появления данного закона связана с тем, что в 1976 г. Федеральная комиссия США по ценным бумагам и биржам опубликовала отчет, содержащий информацию о том, что более 450 американских компаний, включая 177 компаний, входящих в рейтинг журнала "Форчун-500", признали факт совершения ими сомнительных платежей иностранным должностным лицам. Принятие указанного закона, безусловно, означало переход борьбы с коррупцией на новую качественную ступень, так как по существу были созданы условия как для пресечения коррупционной деятельности американских компаний за рубежом, так и для создания определенных барьеров в незаконной деятельности должностных лиц зарубежных государств. Закон был разработан в кратчайшие сроки и принят Конгрессом единогласно в 1977 г.

После принятия Закона о практике иностранной коррупции американская администрация настаивала на принятии аналогичных мер и другими членами ОЭСР. Представители США ссылались на то, что закон 1977 г. ставит американские компании в невыгодное положение. Из членов ОЭСР только Швеция и Норвегия поддержали идею принятия международно-правового акта о криминализации актов коррупции, совершаемых за рубежом. Большинство европейских стран, включая Францию, Великобританию и ФРГ, а также Япония заявили, что они не могут позволить себе это.

Тем не менее, в 90-х годах XX века страны ОЭСР пришли к выводу о необходимости принять коллективные меры по противодействию международному взяточничеству. Совет ОЭСР создал рабочую группу по вопросам борьбы с подкупом при заключении международных коммерческих сделок. Одной из главных задач Группы был систематический анализ действий государств-членов ОЭСР по применению Рекомендаций ОЭСР в этой области.27 мая 1994 г. Совет ОЭСР принял Рекомендации о борьбе с подкупом при заключении международных коммерческих сделок. В 1997 году данные рекомендации были пересмотрены и усовершенствованы. На основе рекомендаций был подготовлен проект Конвенции, принятый 21 ноября 1997 г. В декабре 1997 года Конвенция была подписана 28 странами-членами ОЭСР и пятью странами, не входящими в эту организацию. По состоянию на июнь 2003 года участниками Конвенции являются 35 государств.

Уголовно-правовое значение данного документа состоит в том, что Конвенция дает определение международного взяточничества и предписывает его криминализацию. В статье 1 Конвенции говорится: "Каждая сторона будет принимать все необходимые меры к тому, чтобы установить, что в соответствии с национальным законодательством сознательное предложение, обещание или предоставление прямо или через посредников любых материальных, денежных или иных преимуществ со стороны любого юридического или физического лица в пользу должностных лиц иностранных государств, или для таких должностных лиц или для третьих лиц в обмен на определенные действия или бездействие данного должностного лица в связи с выполнением своих служебных обязанностей в целях получения или сохранения деловой выгоды, а также получения ненадлежащих преимуществ при осуществлении международных деловых операций образует состав уголовно наказуемого преступления".

Положения Конвенции подкреплены переработанными Рекомендациями Совета ОЭСР по борьбе со взяточничеством в международных деловых операциях от 23 мая 1997 г. Рекомендации содержат обширный перечень профилактических мер по борьбе с транснациональным подкупом. Реализация данных рекомендаций осуществляется прежде всего в налоговом, банковском и гражданском законодательстве. Особое внимание уделено сфере государственных закупок и независимого аудита.

Региональный уровень представлен документами региональных международных организаций, таких как Совет Европы, Европейский Союз, Организация Американских Государств (ОАГ), СНГ, Шанхайская организация сотрудничества и др. Для Российской Федерации наибольшее значение имеют антикоррупционные инициативы в рамках СНГ и европейских организаций.

С сожалением следует отметить то обстоятельство, что в рамках СНГ не проводится работа по выработке совместной антикоррупционной политики, отсутствуют многосторонние конвенции и декларации по данному вопросу. Данный факт тем более удивителен, если учитывать остроту проблемы коррупции для стран СНГ и наличие у ряда государств Содружества (Украины, Казахстана и др.) специального антикоррупционного законодательства.

Исключительное значение для России имеют антикоррупционные документы европейского сообщества. Как известно, Российская Федерация территориально расположена на двух континентах – Европе и Азии. Однако исторически и культурно Россия принадлежит европейской цивилизации. Данный факт никем всерьез не оспаривался. Интеграции России в общеевропейское пространство в исторической перспективе нет альтернативы. Предпосылкой интеграции также являются экономические обстоятельства: Европейский Союз является крупнейшим торгово-экономическим партнером Российской Федерации, Россия является ведущим экспортером энергоресурсов в европейские страны, на страны ЕС приходится большинство туристических, личных и деловых поездок российских граждан. В силу масштабов России и ее глобальной роли в мировом сообществе ее полновесное вступление в Европейский Союз, предполагающее значительное ограничение государственного суверенитета, представляется невозможным. Однако создание общеевропейского экономического и правового пространства, что предусмотрено в договоре между ЕС и Российской Федерацией, уже в ближайшее время делает реальным своеобразное ассоциированное членство РФ в ЕС.

Подчеркивая особую важность своих взаимоотношений с Европейским Союзом, в октябре 1999 года Россия утвердила Стратегию развития отношений с ЕС до 2010 года. Стратегия "определяет задачи развития отношений России и Европейского Союза на следующее десятилетие и средства решения этих задач" и нацелена на "строительство единой Европы без разделительных линий, а также взаимосвязанное и сбалансированное укрепление позиций России и ЕС в международном сообществе XXI столетия". Соглашение о сотрудничестве между ЕС и РФ устанавливает цель партнерства: обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между Россией и более широкой зоной сотрудничества в Европе. Статья 84 Соглашения устанавливает: "Стороны сотрудничают с целью предотвращения противоправной деятельности, в частности… противоправной деятельности в сфере экономики, включая проблемы коррупции".

Среди представляющих интерес для России антикоррупционных документов ЕС следует назвать "Конвенцию о защите финансовых интересов Европейского Сообщества" 1995 г. Конвенция и прилагаемые к ней протоколы определили понимание Сообществом понятий мошенничества, коррупции и отмывания капиталов. Коррупция понимается в Конвенции как взяточничество, однако понятие мошенничества не совпадает с российским (форма хищения), а определяет должностное злоупотребление, отражая, таким образом, широкое понимание коррупции. Протокол №1 к Конвенции Евросоюза "О защите финансовых интересов Европейского Сообщества" определил понятие уголовно-наказуемой коррупции, и основания ответственности за коррупционные преступления. Так, в протоколе дается предельно широкое определение понятия "служащий сообщества". Его расшифровка дается в статье 1-1 б, которая гласит, что это "любое лицо, исполняющее должность служащего или агента, нанятого по контракту в соответствии со статусом государственного служащего Сообщества, а также лица, направленные в распоряжение Сообщества странами-членами Европейского Сообщества, а равно (в порядке ассимиляции) члены органов, созданных во исполнение договоров, учредивших Европейское Сообщество, и сотрудники этих органов, в том случае, если статус служащих Сообщества к ним неприменим". Столь широкое определение понятия государственного служащего Евросоюза приводит к тому, что ответственными за преступления, предусмотренные данной Конвенцией, будут практически все лица, работающие в аппарате, обеспечивающем работу Союза. Причем критерием определения должностного лица служат не исполняемые этим лицом функции, а место его работы и способ его найма. Подразумевается, что если лицо было принято на работу в определенное учреждение в соответствии с определенной процедурой, его статус уже достаточен для этого, чтобы при злоупотреблении своими полномочиями причинить вред интересам Сообщества. Исследователи считают, что под действие данных нормы подпадают сотни тысяч человек.

Среди мер, принимаемых ЕС для укрепления своей антикоррупционной политики, отметим также принятие Конвенции "О борьбе против коррупции среди функционеров Европейского Сообщества и функционеров стран-участниц Европейского Союза". Данная Конвенция была подписана в 1997 г. в рамках межправительственного сотрудничества на базе Маастрихтских соглашений. Охват этой Конвенции шире, чем у Протокола №1 Конвенции "О защите финансовых интересов ЕС". Конвенция 1997 года включила в понятие европейской коррупции те деяния, которые причиняют вред не только финансовым интересам Сообщества. В преамбуле Конвенции сказано: "в целях усиления судебного сотрудничества в уголовной области между государствами-участниками необходимо продвинуться далее упомянутого протокола (Протокола №1 Конвенции 1995 года) и принять Конвенцию, согласно совершаемым актам коррупции... ".