26523 (Анализ Инструкции по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь)

Анализ Инструкции по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь

Утверждение Инструкция по делопроизводству

В начале 2009 года произошло событие, значимое для работников службы ДОУ, кадровых служб организаций. Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19.01.2009 № 4 была утверждена Инструкция по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь.

До утверждения Инструкции по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь (далее - Инструкция) организации руководствовались нормами Примерной инструкции по делопроизводству в министерствах, госкомитетах и других центральных органах управления, учреждениях, организациях и на предприятиях Республики Беларусь¹, которая действовала без изменений с 1995 года (далее - Примерная инструкция по делопроизводству). С принятием нового нормативного правового акта Примерная инструкция по делопроизводству утратила силу.

В соответствии с Законом Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 14.08.2008) Инструкция является актом законодательства, обязательным для исполнения всеми государственными органами и юридическими лицами страны. Установленные Инструкцией нормы распространяются на организации как государственной, так и негосударственной формы собственности.

Инструкция разработана на основании ст. 25 Закона Республики Беларусь от 06.10.1994 № 3277-XII «О Национальном архивном фонде и архивах в Республике Беларусь» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.07.2008). Данной статьей предусмотрено, что государственные органы, а также предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности обязаны соблюдать нормы и требования, предъявляемые к порядку работы с документами, их обработке, движению и хранению.

Общие требования к порядку документирования и организации работы с документами в республиканских и местных органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм собственности устанавливаются республиканским органом государственного управления по архивам и делопроизводству.

Характеристика положений инструкций

Разработчики Инструкции постарались в максимальной степени учесть современные реалии, которые в определенной степени затрудняли применение действовавшей ранее Примерной инструкции по делопроизводству (существование различных организационно-правовых форм юридических лиц, внедрение в делопроизводство информационных технологий и т.д.).

Вместе с тем Инструкция не вносит каких-либо «революционных» новаций в отечественные традиции ведения делопроизводства, в целом сохраняя преемственность с Примерной инструкцией по делопроизводству (несмотря на ряд изменений и дополнений). Исключением, пожалуй, являются нормы в отношении работы с документами в электронном виде, выделенные в отдельную главу.

В отличие от Примерной инструкции по делопроизводству новая Инструкция не содержит в своем названии слово «примерная», что обусловлено нормами Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», согласно которым нормативный правовой акт не может иметь в своем названии слова «примерный» или «типовой». Вместе с тем Инструкция не отменяет необходимости разработки в организациях локальной инструкции по делопроизводству. В частности, в п. 4 Инструкции говорится, что «организация и ведение делопроизводства в организациях осуществляются на основе самостоятельно разрабатываемых инструкций по делопроизводству в соответствии с требованиями настоящей Инструкции».

Нормы Инструкции распространяются на работу с управленческой документацией. Следует отметить, что в белорусском законодательстве отсутствует определение понятия «управленческая документация». Не содержит такого определения и новая Инструкция. По своему составу система управленческой документации обычно включает организационно-распорядительную документацию, а также иные подсистемы документации, необходимые для реализации управленческих функций: бухгалтерскую, планово-отчетную, финансовую и др.

В полной мере нормы Инструкции распространяются лишь на систему организационно-распорядительной документации, тогда как в отношении документов, относящихся к иным системам, ее нормы должны применяться в части организации общего порядка работы с документами (регистрация и учет, контроль исполнения, систематизация, хранение, передача в архив и т.д.), то есть практически по всем аспектам работы с документами, за исключением оформления.

Инструкция и государственный стандарт

Инструкция фактически закрепила статус Государственного стандарта Республики Беларусь СТБ 6.38-2004 «Унифицированные системы документации Республики Беларусь. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» ² в качестве обязательного к применению. До принятия Инструкции статус данного стандарта в качестве обязательного нормативного документа постоянно вызывал споры с учетом того, что согласно Закону Республики Беларусь от 05.01.2004 № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 04.08.2008) по общему правилу государственные стандарты являются добровольными к применению. С принятием Инструкции обязательный статус данного стандарта закреплен в явной форме, не вызывающей двоякого толкования. Поэтому организациям, которые ранее не соблюдали требования СТБ 6.38-2004, необходимо провести работу по приведению всей документации, в том числе и локальных нормативных правовых актов, в соответствие с требованиями, установленными стандартом и Инструкцией. Следует отметить, что положения СТБ 6.38-2004 в некоторой степени уточнены и дополнены нормами Инструкции. Так, например, в Инструкции закреплена возможность использования угловых штампов при оформлении документов и установлены общие требования к таким штампам (п. 19, 32–34). Можно отметить, что в отношении угловых штампов в Инструкции применен подход, при котором состав их реквизитов, порядок их расположения и оформления должны соответствовать составу, порядку размещения и оформления реквизитов бланка соответствующего документа.

Новшества в порядке ведения кадровой документации

Работникам кадровых служб необходимо обратить внимание на то, что по сравнению с Примерной инструкцией по делопроизводству в новую Инструкцию не включены нормы, определяющие порядок формирования личных дел работников, потому как данный вопрос урегулирован Инструкцией о порядке формирования, ведения и хранения личных дел работников, утвержденной постановлением Комитета по архивам и делопроизводству при Совете Министров Республики Беларусь от 26.03.2004 № 2.

В части порядка работы с кадровой документацией Инструкция не привнесла каких-либо значительных изменений и дополнений. Так, сохранились устоявшиеся правила составления и оформления распорядительных документов по личному составу, порядок их отдельной регистрации от распорядительных документов по основной деятельности и др.

Вместе с тем отдельные нормы Примерной инструкции по делопроизводству в части работы с документами по личному составу были скорректированы и уточнены. Например, в Инструкции нашел закрепление де-факто устоявшийся и применяемый в организациях порядок присвоения регистрационных индексов приказам и распоряжениям по личному составу. Согласно нормам Примерной инструкции по делопроизводству при регистрации данной категории документов к их порядковым номерам должна была добавляться буква «К», что означало «кадровый». Это позволяло отделить приказы и распоряжения по личному составу от приказов и распоряжений по основной деятельности, в том числе с целью раздельного формирования в дела. Вместе с тем приказы и распоряжения по личному составу также делятся на группы в зависимости от срока их хранения (75 лет и 3 года) и поэтому, соответственно, должны регистрироваться и формироваться в дела раздельно. С учетом этого присвоение идентичных индексов с одинаковыми литерными обозначениями различным категориям приказов недопустимо.

Для соблюдения этого правила в практике кадровых служб, как правило, стал применяться порядок, при котором приказам по личному составу различных сроков хранения присваивались различные литерные обозначения: «к» - для приказов и распоряжений 75-летнего срока хранения (прием, перевод, увольнение и др.), «л» - для приказов и распоряжений 3-летнего срока хранения (отпуска, командирование и др.). Например, «приказ о приеме на работу № 7-к» и «приказ о предоставлении трудового отпуска № 14-л».

Подобный порядок поддерживался представителями Государственной архивной службы, однако не был закреплен нормативно. С принятием новой Инструкции подобная «нормативная недосказанность» была ликвидирована.

Помимо этого, в Инструкции закреплен новый порядок, согласно которому отдельные категории распорядительных документов по личному составу (например, о командировании, о предоставлении отпусков и др.) при их значительном объеме могут регистрироваться и храниться отдельно. При этом регистрационные индексы таких документов следует дополнять самостоятельными буквенными обозначениями. Например, регистрационные индексы приказов о командировании могут дополняться литерами «ком», об отпусках - литерой «о» и т.д.

В части формирования распорядительных документов по личному составу в дела Инструкцией уточнены некоторые аспекты. Так, уточнен и дополнен перечень категорий приказов и распоряжений по личному составу, формируемых раздельно. Согласно Инструкции, в зависимости от сроков хранения, раздельно должны группироваться приказы и распоряжения:

• о приеме, переводе, увольнении, поощрении, премировании, установлении надбавок, присвоении квалификационных категорий, разрядов, классов, длительных (более месяца) и зарубежных командировках, заключении и продлении трудовых договоров (контрактов);

• о предоставлении отпусков, наложении взысканий, назначении дежурных, командировках (длительностью не более месяца в пределах Республики Беларусь).

Подобное деление, по сути, обусловлено нормами Перечня типовых документов с указанием сроков хранения³.

Коснулись новшества и порядка оформления локальных нормативных правовых актов. Так, теперь в организациях возможно применение сквозной нумерации пунктов в сложных документах, объединение пунктов в главы и т.д., что установлено для оформления документов, относящихся к нормативным правовым актам Республики Беларусь.

Порядок работы с электронными документами

Наиболее существенным отличием новой Инструкции от действовавшей ранее Примерной инструкции по делопроизводству является наличие в ней отдельной главы по работе с документами в электронном виде. Нормы Примерной инструкции по делопроизводству практически не описывали технологию работы с подобными документами, хотя и закрепляли ряд общих принципов, «увязывающих» традиционное делопроизводство и работу с документами на машинных носителях. С момента утверждения Примерной инструкции были приняты Закон Республики Беларусь от 10.01.2000 № 357-З «Об электронном документе» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 02.08.2006) (далее - Закон об электронном документе), СТБ 1221-2000 «Документы электронные. Правила выполнения, обращения и хранения» ⁴, СТБ 1176.2-99 «Информационная технология. Защита информации. Процедура выработки и проверки электронной цифровой подписи», иные нормативные акты и методические документы по работе с электронными документами. Положения данных нормативных актов, отражающие новые технологические реалии, практически не учитывались Примерной инструкцией по делопроизводству.

Можно отметить, что и в новой Инструкции вопросы работы в делопроизводстве с документами в электронном виде максимально не урегулированы. Ряд норм, заложенных в Инструкции по вопросам работы с документами в электронном виде, носит общий, рамочный характер. В частности, отсутствуют единые стандарты и нормативные правовые акты, устанавливающие форматы хранения электронных документов, системы электронного документооборота, единый формат электронной цифровой подписи (далее - ЭЦП), унифицированные форматы коммуникативного обмена в электронном виде и т.д.

Учитывая указанный аспект, в Инструкции, например, определено, что форматы документов в электронном виде, а также виды используемых материальных носителей для их хранения определяются организацией, если иное не установлено законодательством Республики Беларусь. При этом организации, передающие документы на хранение в государственные архивы, должны согласовывать используемые форматы с уполномоченным органом или учреждением Государственной архивной службы Республики Беларусь.

Анализируя положения Инструкции, можно отметить, что вместо понятия «электронный документ» в ней используется понятие «документ в электронном виде». Это обусловлено тем, что согласно Закону об электронном документе электронным документом признается лишь тот, который заверен при помощи ЭЦП. Такой же подход к трактовке понятия «электронный документ» сохранится и в новой редакции указанного Закона, принятие которой планируется в ближайшем будущем. Согласно Закону об электронном документе электронный документ, заверенный ЭЦП, приравнивается к документу на бумажном носителе и имеет одинаковую с ним юридическую силу. Вместе с тем Гражданский кодекс Республики Беларусь при совершении сделок сторонами допускает (в соответствии с законодательством или предварительно заключенным соглашением) использовать не только ЭЦП, но и иные аналоги собственноручной подписи. Поэтому разработчики Инструкции предусмотрели возможность использования в оперативном управлении и информационном обмене между организациями документов в электронном виде, не заверенных ЭЦП (при условии, что программные средства организаций позволяют однозначно идентифицировать участников управления и информационного обмена, обеспечить подлинность и целостность передаваемых документов, и при этом стороны признают такие документы).

Таким образом, используемое в Инструкции понятие «документ в электронном виде» включает в себя понятие гораздо шире, чем «электронный документ».

Разработчики Инструкции исходили из принципа сохранения преемственности и единства делопроизводственных технологий как при работе с бумажными, так и с электронными документами. Например, Инструкцией установлено, что подготовка и согласование проектов документов в электронном виде осуществляются по правилам, установленным в отношении аналогичных документов на бумажном носителе. Также документ в электронном виде должен иметь все реквизиты, установленные для аналогичного документа на бумажном носителе, за исключением оттисков печатей и штампов. Расположение и оформление реквизитов документа в электронном виде при его внешнем представлении (на мониторе компьютера или при распечатке) должно соответствовать требованиям Инструкции.

Учитывая, что не все нормы работы с бумажными документами можно «один в один» перенести на практику работы с документами в электронном виде, разработчики Инструкции предусмотрели особенности, связанные, например, с подписанием документов, использованием различных реквизитов и отметок, проставляемых в традиционном делопроизводстве непосредственно на бумажных документах, но при работе с документами в электронном виде отражаемых только в регистрационно-контрольных формах и т.д.

Рамочный характер ряда норм Инструкции в части работы с документами в электронном виде скорее говорит о несовершенстве и неполноте нормативно-методической базы в данной сфере. Также, несомненно, в мире стремительно развивающихся и меняющихся технологий с течением времени некоторые общие подходы, а также частные методы, закрепленные в Инструкции в отношении документов в электронном виде, будут пересмотрены. Вместе с тем сегодня данные нормы вполне могут применяться на практике и способствовать более четкой организации делопроизводства в организациях.