26519 (Анализ Закона Республики Беларусь "О защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг")

Анализ Закона Республики Беларусь

«О защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг»

Вступление граждан в гражданско-правовые отношения с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями носит, как правило, возмездный характер и предполагает выполнение на основании договора определенных работ или услуг. Гражданский кодекс Республики Беларусь (далее - ГК) предусматривает базовые нормы характерные для любого вида обязательства, а также специальные требования для отдельных категорий договорных отношений, соблюдение которых должно обеспечивать качественное выполнение заключаемых договоров. В качестве общих для любых видов договоров можно назвать такие нормы как запрет на односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее исполнение его условий, если соглашением сторон не предусмотрено иное. Обеспечение выполнения договора путем применения неустойки и ее разновидности штрафа, пени допустимо практически при любых гражданско-правовых отношениях должника и кредитора, если соглашение о ней совершено в письменной форме независимо от формы основного обязательства. При введении неустойки законодательством она уплачивается независимо от того, предусмотрена ли обязанность ее уплаты в договоре между сторонами (так называемая законная неустойка). Исполнение обязательства может быть обеспечено и иным способом. Например, путем применения института залога, поручительства, гарантии, задатка. Предусмотрены ГК и общие положения о договоре, в том числе касающиеся его заключения, содержания, формы, соотношения с законодательством, толкования, разрешения преддоговорных споров и прочие условия. Специальные нормы исполнения обязательств ГК установлены при заключении отдельных видов договоров. В их число входят договор купли-продажи, договор поставки товаров, контрактации, продажи недвижимости, продажи предприятия, аренды, мены и многие другие. Общие требования к договорам о возмездном оказании услуг изложены в гл. 39 ГК, правила которой распространены на услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные, риэлтерские, услуги по обучению, туристическому обслуживанию и прочим услугам. В данной главе не обозначены услуги, оказываемые в сфере жилищно-коммунальной деятельности. В то же время в отношении данного вида услуг также применима гл. 39 ГК, поскольку установленные в ней изъятия указанный вид услуг не затрагивают.

Определяя объем правового регулирования, созданный в сфере оказания услуг жилищно-коммунального спектра экономики, необходимо отметить, что это направление относится к социальному пакету, поэтому защита прав участников соответствующих правоотношений - граждан Республики Беларусь и иностранных граждан,- входит в перечень важнейших задач государства, которое обеспечивает ее реализацию путем совершенствования нормативных правовых актов. С этой целью в различные годы были приняты акты Главы государства, постановления Правительства, Министерства жилищно-коммунального хозяйства, которыми определены меры государственной поддержки населения при оказании жилищно-коммунальных услуг. Однако по-прежнему основополагающим документом в этой области оставался Закон от 09.01.2002 № 90-З "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей), в котором не учтены многие особенности данного вида деятельности, что зачастую не позволяло применять его нормы в полном объеме, в связи с чем необходимость принятия специального закона уже давно была очевидной. Такой закон был принят - Закон 16.07.2008 № 405-З "О защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг" (далее - специальный Закон, новый Закон, Закон). Несмотря на то, что вступает в силу Закон через 6 месяцев после официального опубликования (официально опубликован 28 июля 2008 г. в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь № 175), ввиду актуальности его норм, есть необходимость его изучения и уяснения уже сейчас.

Что же нового по сравнению с Законом о защите прав потребителей он содержит и как он соотносится с последним. Закон упорядочивает правовую основу отношений, складывающихся межу исполнителем и потребителем жилищно-коммунальных услуг, определяет их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления услуг, условия определения и изменения размера платы за их оказание при невыполнении или некачественном выполнении услуги. В специальном Законе впервые на республиканском уровне урегулированы вопросы качества услуг, и теперь у жильцов появилась надежная защита при предъявлении претензий к работникам коммунальных служб. Однако принятие нового законодательного акта в специальной сфере общественных отношений не упраздняет использования в ней Закона о защите прав потребителей. Следует лишь оговориться, что нормы последнего должны применяться по вопросам, не урегулированным новым законом. В частности, при определении критериев безопасности услуги, гарантийного срока, применении документов, подтверждающих факт оказания услуги, должна использоваться правовая терминология, приведенная в законе о защите прав потребителей.

Важным с точки зрения усиления социальных гарантий гражданина является включение в специальный Закон перечня объектов государственного регулирования и управления в области защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг. Прежде чем обозначить их, назовем какие виды услуг законодатель относит к жилищно-коммунальным. Законодательство, действовавшее до принятия нового Закона и действующее в настоящее время, не дает определения этому термину. В то же время в ст. 28 Жилищного кодекса Республики Беларусь (далее - ЖК), определившей порядок осуществления платы за пользование жилыми помещениями, используется термин коммунальные услуги, применяемый к услугам по горячему и холодному водоснабжению, канализации, газу, электрической и тепловой энергии, обслуживанию лифтов, вывозу и обезвреживанию твердых бытовых отходов. Специальный Закон жилищно-коммунальные услуги квалифицирует на основные (которые оказываются в обязательном порядке и обеспечивают необходимую благоустроенность жилых домов, жилых и вспомогательных помещений, придомовой территории применительно к условиям соответствующего населенного пункта, их соответствие к установленным санитарным и техническим требованиям) и дополнительные (которые могут оказываться дополнительно к основным жилищно-коммунальным услугам по договору между исполнителем и потребителем). Определены и другие виды жилищно-коммунальных услуг, классификация которых производится в зависимости от особенностей их содержания и целевого использования. Это коммунальные услуги, включающие горячее и холодное водоснабжение, водоотведение (канализацию), газо-, электро- и теплоснабжение, пользование лифтом, вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов; техническое обслуживание, включающее эксплуатацию и технический ремонт общего имущества жилых домов, уборку и освещение вспомогательных помещений жилых домов, придомовой территории, а также ремонт усовершенствованных покрытий проездов, проходов, уход за зелеными насаждениями; капитальный ремонт многоквартирного жилого дома, осуществляемый в установленном законодательством порядке; услуги по управлению жилым домом или группой жилых домов. Этот перечень несмотря на то, что он значительно шире, указанного в ЖК, тем не менее, исчерпывающим не является, в связи с чем вполне при необходимости может быть расширен. Теперь вернемся к объектам, на которые распространяется государственное регулирование в области защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг. К ним отнесены:

• - определение и реализация государственной политики в области защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг;

• - установление и обеспечение соблюдения государственных минимальных социальных стандартов в области жилищно-коммунального обслуживания, требований законодательства относительно количества и качества жилищно-коммунальных услуг. Данное направление и ранее находилось под пристальным вниманием государства, о чем свидетельствует постановление Совета Министров Республики Беларусь от 30.05.2003 № 724 (далее - постановление № 724), которым в республике внедрена система государственных социальных стандартов по обслуживанию населения, являющихся обязательными для использования в организациях всех форм собственности. Именно в нем предусмотрено, что доля собственных расходов граждан на плату за пользование жилыми помещениями, их техническое обслуживание, коммунальные услуги и отчислений на капитальный ремонт в совокупном доходе семьи, проживающий в городе и поселке городского типа не может превышать 20 процентов совокупного дохода, а в сельском населенном пункте норматив обслуживания установлен на уровне 15% совокупного дохода семьи. В случае превышения данных нормативов Указом Президента Республики Беларусь от 14.12.2007 № 638 предусмотрена государственная поддержка граждан в виде выплаты безналичных жилищных субсидий. Постановлением № 724 установлена норма обеспечения водой, норматив отопления жилых помещений (не менее 18оС), норматив температуры горячей воды (не менее 50оС), норматив потребления электроэнергии, норма расхода газа и прочие социальные нормативы. Несмотря на то, что государственные социальные стандарты являются обязательными, они четко применяются не всегда и не всеми организациями. Однако ответственность руководители таких организаций несут, как правило, только дисциплинарную, в то время как гражданин-потребитель услуги на основании постановления Совета Министров от 25.09.1999 № 1332 независимо от возможных претензий к объему и качеству ее оказания, обязан производить платежи в срок, установленный законодательством. За просрочку внесения гражданами указанных платежей с них взимается плата в размере 0,3 % от неуплаченной в установленный срок суммы за каждый день просрочки. Новый Закон вводит названные правоотношения в сферу законодательства о защите прав потребителей, что расширяет возможности граждан получить качественную и своевременную услугу. Например, потребителю предоставлено Законом право выбора исполнителя жилищно-коммунальных услуг, оказываемых на конкурсной основе, возмещения убытков, вреда, в том числе морального, причиненных исполнителем его жизни, здоровью и имуществу вследствие неоказания жилищно-коммунальных услуг или оказания их с недостатками. Ему предоставлено также право на государственную, включая судебную, защиту его прав. Право потребителя на выбор исполнителя жилищно-коммунальных услуг, оказываемых на конкурсной основе, будет основано на перечне таких услуг, утверждаемом Советом Министров Республики Беларусь, и реализовываться через совместное решение группы потребителей, проживающих в многоквартирном или блокированном жилом доме. Это не означает, что должно быть созвано общее собрание нанимателей и собственников дома. Для принятия решения достаточно опросного листа нанимателей, собственников и членов организации застройщиков подъезда или этажа жилого дома в зависимости от значимости и направленности услуги и технической возможности ее оказания на подъезд или этаж;

• - определение порядка оказания жилищно-коммунальных услуг. В настоящее время такого порядка в виде самостоятельного нормативного правового акта нет. Отдельные нормы, касающиеся этого вопроса, размыты по многочисленным нормативным документам, в том числе техническим, в связи с чем мало эффективны и плохо воспринимаются гражданами - непосредственными потребителями жилищно-коммунальных услуг, не имеющими четкого представления к какому документу им необходимо обращаться, чтобы определить свое право на получение тех или иных жилищно-коммунальных услуг, а также на их качество и объем. А учитывая, что Указом Президента Республики Беларусь от 04.09.1995 № 351 местным исполнительным и распорядительным органам, за исключением областных, предоставлено право заключать с жилищно-эксплуатационными организациями и коммунальными предприятиями договоры на выполнение работ по эксплуатации и ремонту жилищного фонда и предоставление населению коммунальных услуг, перечень выполняемых ЖЭСами и коммунальными организациями работ и услуг, требования к их качеству прописывались в договоре, примерная форма которого была утверждена Правительством. Таким образом, граждане участвовали в данных правоотношениях только в роли стороны, в последующем потребляющей услуги по уже установленным условиям без права влияние на содержание договора. Не вносит ясности в данную правовую ситуацию и Инструкция о порядке оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, утвержденная постановлением Министерства жилищно-коммунального хозяйства от 24.05.2004 № 13 (далее - Инструкция), которая наряду с установлением порядка оплаты такого вида услуг дает некоторую характеристику отдельным их видам. Вопрос объема прав потребителей жилищно-коммунальных услуг к моменту принятия нового Закона приобрел особую актуальность и потому, что в новом белорусском законодательстве явно обозначился переход от государственного контроля и установления ответственности за нарушение отдельных прав потребителей к контролю за соблюдением законодательства, регулирующего отношения в области защиты прав потребителей. Данная тенденция прослеживается и в новом Законе. Таким образом, в период отведенный новым Законом на приведение действующей нормативной базы в соответствие с его нормами, по всей видимости будет разработан специальный нормативный акт, посвященный указанной проблеме;

• - государственное регулирование тарифов на отдельные жилищно-коммунальные услуги. В отличие от предыдущих направлений, на которые специальный Закон распространяет государственное регулирование в области защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг, вопросы ценообразования при осуществлении данного вида деятельности, имеют достаточно хорошее правовое обеспечение и в настоящее время, поэтому вряд ли этот порядок будет изменен. Например, Указом Президента от 19.05.1999 № 285 правом устанавливать размеры тарифов на коммунальные услуги наделен Совет Министров, который своим постановлением от 18.01.2008 № 69 определил их на техническое обслуживание жилых домов, на газ природный и сжиженный, на электрическую энергию, на тепловую энергию для нужд отопления и горячего водоснабжения, на холодное водоснабжение, на канализацию, за вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов, за пользование лифтами. Применяются и другие нормативные правовые акты, которыми установлены правила изменения срока внесения платежей за жилищно-коммунальные услуги (Указ от 17.03.2006 № 153), упоминавшаяся ранее Инструкция и др.;

• - содействие развитию конкуренции при оказании жилищно-коммунальных услуг, обеспечение контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в данной области;

• - государственная поддержка населения в соответствии с законодательными актами при оказании жилищно-коммунальных услуг.

Существенное значение специальный Закон уделяет правовым основам самой процедуры оказания жилищно-коммунальных услуг. Законодательство Республики Беларусь устанавливает всего лишь минимальный уровень государственных гарантий социальной защиты, обеспечивающей удовлетворение потребностей человека в их получении. К таковым, например, относится определение максимально допустимой доли собственных расходов граждан на получение жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи исходя из максимальной нормы предоставления общей площади жилого помещения социального пользования и нормативов потребления коммунальных услуг, уровень платежей граждан в процентах от стоимости предоставления таких услуг. Несмотря на это, в последние годы существенно возросла доля жилищно-коммунальных услуг в потребительских расходах населения. В то же время к качеству их оказания требования не изменились. Организационные особенности ЖКХ не позволяют собственнику жилья самостоятельно выбирать поставщиков коммунальных услуг, так как жилые дома привязаны к существующей коммунальной инфраструктуре, имеют общие с другими собственниками места пользования и придомовые территории. Конкуренция между производителями услуг в жилищно-коммунальной сфере настольно незначительна, что существующий монополизм коммунальных организаций никак не способствует повышению ответственности за количество и качество оказываемых услуг и не позволяет эффективно защищать интересы потребителей. Оценка этих факторов повлияла на введение иных, в том числе, негосударственных источников оказания жилищно-коммунальных услуг, что привело к пересмотру норм, касающихся условий обеспечения обязательств и закрепления прав граждан при оказании таких услуг. Однако в любом случае заключение договора на оказание жилищно-коммунальных услуг с исполнителем, которым является коммерческая организация, обладающая технической возможностью оказания основных жилищно-коммунальных услуг, может осуществляться только с потребителем, расположенным в границах обслуживаемой им территории и в объеме, не ниже предусмотренного нормами и нормативами потребления таких услуг. При этом исполнителю запрещено оказывать предпочтение одному лицу перед другим, кроме случаев предусмотренных законодательством. Не предусматривает Закон и права на отказ исполнителя, являющегося коммерческой организацией, от заключения такого договора в границах обслуживаемой им территории, если имеется техническая возможность жилищно-коммунальные услуги осуществлять. При уклонении одной из сторон от заключения договора другая сторона вправе обратиться за понуждением ее это сделать с требованием в суд.