26368 (Административно-процессуальная деятельность), страница 4

Таким образом, первой особенностью административной юрисдикции является ее специфический предмет – конкретный административно-правовой спор.

Очевидно, что, рассматривая и разрешая индивидуальное дело в виде конкретного административно-правового спора (например, разрешая жалобу гражданина, оспаривающего правомерность действий должностного лица), необходимо дать правовую оценку поведения спорящих сторон. Иначе нет реальной возможности для поисков правильного, т.е. основанного на требованиях действующего законодательства или подзаконных административно-правовых норм решения, подводящего итог рассмотренному спору. В этом и состоит юридический смысл самой административно-юрисдикционной деятельности.

Так, рассмотрев жалобу гражданина на неправомерное решение или действие должностного лица, суд может признать обжалуемое действие (решение) незаконным либо законным. Естественно, что во втором случае он отказывает в удовлетворении жалобы. В первом же случае он принимает столь жесткое решение лишь тогда, когда обжалуемые действия нарушали права и свободы гражданина, либо создавали препятствия осуществлению им его прав и свобод, либо незаконно возлагали на гражданина какую-либо обязанность или его незаконно привлекали к какой-либо ответственности.

Логично предположить, что для подобного, различного по своему юридическому характеру исходу рассмотрения административно-правового спора было необходимо оценить с правовой точки зрения поведение (действия) как привлекаемого к ответственности или обжалующего принятое постановление по делу, так и того исполнительного органа (должностного лица), по инициативе которого данное дело возникло и привело к спорной ситуации. Следовательно, правовая оценка поведения сторон возникшего спора является важнейшим условием, обеспечивающим основанное на законе, справедливое и эффективное разрешение административно-правового спора. Для административно-юрисдикционной деятельности она обязательна. В этом суть второй особенности административной юрисдикции.

Каковы юридические результаты соответствующих юрисдикционных действий? Прежде всего при оценке этих результатов необходимо учитывать, что стороны административно-правовых отношений не несут ответственности друг перед другом в случае нарушения требований административно-правовых норм. Природа исполнительной власти и механизм ее реализации таковы, что в них всегда находит свое выражение «публично-правовой интерес», который и нарушается при отклонении поведения участников административно-правовых отношений от требований должного поведения в сфере государственного управления. Соответственно наступает ответственность перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Исполнительные органы (должностные лица) наделены необходимыми полномочиями по применению к виновным предусмотренных законодательством и подзаконными административно-правовыми нормами мер государственного (юридического) принуждения. Имеются в виду те из них, на кого возложено осуществление административно-юрисдикционных функций.

Все это, следовательно, закономерно, если не забывать, что в рамках административно-юрисдикционной деятельности практически реализуются санкции административно-правовых норм.

Таким образом, если в ходе рассмотрения конкретного административно-правового спора будет дана негативная оценка поведению той или иной из спорящих сторон, возникает необходимость соответствующей юридической реакции в виде применения к виновной стороне одной из предусмотренных мер юридической ответственности.

При рассмотрении спорных ситуаций, возникающих в связи с совершением гражданином, должностным лицом или юридическим лицом административного правонарушения, Кодекс об административных правонарушениях предусматривает для них административную ответственность. Мера ответственности определяется в соответствии с составом правонарушения и предусмотренной за его совершение санкцией (Особенная часть этого Кодекса). Для некоторых категорий физических лиц возможно наступление дисциплинарной ответственности (например, для военнослужащих).

Кроме того, судебные органы, рассматривающие жалобы граждан на действия (решения) государственных служащих, при признании их незаконными определяют меру ответственности служащего, предусмотренную Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» и другими законами, вплоть до представления об увольнении. По существу, речь идет о мерах дисциплинарной ответственности.

Таким образом, третьей особенностью административной юрисдикции является возможность или необходимость применения соответствующих мер юридической ответственности к виновной стороне административно-правового спора.

На базе изложенных особенностей юрисдикционного производства сама административная юрисдикция может быть определена в качестве административно-процессуальной деятельности полномочных исполнительных органов (должностных лиц), осуществляемой во внесудебном порядке с целью рассмотрения и разрешения возникающих в сфере реализации исполнительной власти административно-правовых споров, правовой оценки поведения их участников и применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности.

Два момента этого определения необходимо особо подчеркнуть. Это – защита прав и законных интересов граждан – участников административно-правового спора и возможность применения в результате разрешения конкретного спора мер административной или дисциплинарной ответственности.

Специфической особенностью административно-юрисдикционного производства является то, что действующие административно-процессуальные нормы и управленческая практика дают определенные основания для того, чтобы само административно-юрисдикционное производство рассматривать несколько шире, т.е. не сводить его исключительно к порядку рассмотрения и разрешения спорных административно-правовых ситуаций, результатом чего возможно применение соответствующих мер юридической ответственности.

Ранее неоднократно обращалось внимание на тот факт, что в соответствии с действующим законодательством исполнительные органы (должностные лица) во внесудебном порядке совершают большое число действий по применению мер административного принуждения, не носящих характер административной ответственности. При этом в центре внимания – также правоохранительная функция и также соответствующее индивидуальное административное дело (например, при применении мер административного пресечения).

Подобного рода дела далеко не во всех случаях должным образом процессуально оформлены. Но их разрешение является прямой обязанностью соответствующих исполнительных органов (должностных лиц), причем в своем подавляющем большинстве подобные индивидуальные дела возникают по инициативе именно этих органов и лиц (например, по инициативе милиции, контрольно-надзорных инспекций и т.п.). Очевидно, что такого рода действия, прямо затрагивающие законные интересы не только физических, но и юридических лиц, нуждаются в соответствующей процессуальной регламентации.

Речь идет о специальных полномочиях по применению не ответственности, а иных мер административного принуждения: административно-предупредительных и административно-пресекательных. Их применение, конечно, не является формой юридической реакции на административно-правовые споры. Тем не менее они предусматриваются санкциями административно-правовых норм и являются административно-принудительными средствами, равно как и применение, например, мер административной ответственности. Их специфика, следовательно, состоит лишь в отсутствии административно-правового спора.

В практике реализации исполнительной власти непосредственное административное принуждение (без применения мер ответственности) используется достаточно широко и, что не менее важно, достаточно широким кругом исполнительных органов (должностных лиц). В частности, их используют практически все контрольно-надзорные органы (должностные лица), относящиеся к аппарату исполнительной власти.

Процессуальное оформление применения подобных мер принудительного характера осуществляется на различном юридическом уровне. Например, оно имеет место в ряде законодательных актов: антимонопольном, о стандартизации, об экологической экспертизе, в Таможенном кодексе и т.п. Правительством РФ утвержден ряд правил, например: о порядке проведения государственной экологической экспертизы; о государственном ветеринарном надзоре; о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель и т.д. Процессуальные нормы такого рода содержатся также в положениях о контрольно-надзорных органах.

Процессуальное регулирование применения административно-предупредительных и пресекательных мер осуществляется также специальными ведомственными правилами (например, Правила проведения обязательного медицинского освидетельствования; Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства; Порядок проведения государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов; Порядок выдачи предписаний при проведении этого контроля; Инструкция о порядке изъятия должностными лицами Федеральной налоговой службы документов, свидетельствующих о сокрытии доходов, и т.п.).

Равнозначны с ними и процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях, как-то: доставление; административное задержание физического лица; привод; личный досмотр и досмотр вещей; досмотр транспортных средств; изъятие документов и вещей; отстранение от управления транспортными средствами и медицинское освидетельствование на состояние опьянения и т.п.

Налицо, таким образом, значительное количество ярко выраженных административно-принудительных мер, не носящих характер юридической ответственности и не имеющих спорного содержания. В конечном счете они могут вызывать административно-правовой спор, например при обжаловании примененных принудительных мер, результатом чего может быть наступление юридической ответственности виновных. Но пока этого нет, а потому интерес вызывает именно юридическая природа названных мер, точнее – действий исполнительных органов (должностных лиц) по их практическому применению. Процессуальная их обеспеченность очевидна, ибо применяются данные меры в отношении большого числа физических и юридических лиц.

Таким образом, сопоставление ранее охарактеризованных основных признаков административной юрисдикции с анализом юридических свойств, присущих мерам административного принуждения (исключая лишь меры административной ответственности), дает возможность определить административную юрисдикцию шире, а именно в качестве административно-процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения мер административного принуждения.

3.2 Виды административно-юрисдикционных производств

Действующим административным правом закреплен порядок разрешения индивидуальных дел, в основе которых лежит конкретный спор о праве.

Наиболее ярко выраженными вариантами такого вида административно-юрисдикционных производств являются: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам.

Производство по делам об административных правонарушениях в силу своей максимальной оснащенности кодифицированным правовым актом – Кодексом об административных правонарушениях, а также ввиду его наиболее развернутой процессуальной характеристики целесообразно специально рассмотреть в следующей главе настоящего учебника.

Сейчас обратим внимание на особенности иных видов административно-юрисдикционного производства.

Дисциплинарное производство. Здесь суть заключена в применении к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, предусмотренных нормами права дисциплинарных взысканий. В отношении государственных служащих речь идет о совершении ими служебных проступков (неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по должности).

Производство по наложению дисциплинарных взысканий на служащих в настоящее время регламентировано многими нормативными правовыми актами, что предопределено наличием различных форм государственно-служебных отношений (собственно государственная служба, военная служба и правоохранительная служба). Кроме того, на государственных служащих распространяются в соответствующих случаях нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка. Важное значение для правового регулирования дисциплинарного производства имеет Указ Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г.

Общее, что характерно для дисциплинарного производства, независимо от специфического характера службы заключается в том, что дисциплинарное взыскание налагается лицом (руководителем) или органом, назначившим (имеющим право назначать) совершившего служебный проступок на должность. Объясняется это тем, что дисциплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т.е. руководителем, обладающим в отношении подчиненных работников дисциплинарной властью. Налицо, следовательно, специальный субъект применения этой власти.

Порядок дисциплинарного производства в обобщенном виде следующий. Взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка является день, когда должностному лицу, налагающему взыскание, стало об этом известно.