26092 (Теория разделения властей), страница 7

¹ Указ Президента РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 7 октября 1993 г. Ст. 1.

² Указ Президента РФ "О реформе представительных органов власти и ор­ганов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. Ст. 4.

³ Указ Президента РФ "О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения" от 7 октября 1993 г. Ст. 1.

См.: Указ "О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" от 27 сентября 1993 г.; Указ "Об образовании Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации" от 26 сентября 1993 г. (№ 1457); Указ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. (№ 1723) и др. 235

ность заметно не изменились. Принцип разделения властей продолжал функционировать лишь номинально, формально-юридически. Фактиче­ски же существовал скорее принцип технического распределения между различными госорганами предметов ведения, сферы деятельности, функций, но отнюдь не разделения властей.

С принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии, точнее, применении теории разделения властей в нашей стране на­чался новый, третий период, который продолжается вплоть до на­стоящего времени.

Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип разделе­ния властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг от­носящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.

Согласно Конституции, законодательным и представительным ор­ганом Российской Федерации является Федеральное Собрание - пар­ламент. Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государствен­ной Думы (ст. 94, 95).

Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Рос­сийской Федерации (ст. 110).

Судебная власть осуществляется "посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства" (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судеб­ную власть, в конституционном порядке выделяются следующие.

Конституционный Суд Российской Федерации выступает как судеб­ный орган конституционного контроля, "самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судо­производства"¹ .

Верховный Суд Российской Федерации 1юляется "высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции" (ст. 126 Конституций РФ).

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации выступает как высший судебный орган "по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами" (ст. 127 Конституции РФ).

В системе высших властных структур современного российского государства особое место занимает институт президентства.

Согласно Конституции РФ, президент является главой государства. Он выступает как гарант Конституции, а также "прав и свобод человека и гражданина". В установленном Конституцией РФ порядке президент принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внут­ренней и внешней политики государства; обеспечивает "согласованное

¹ Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Россий­ской Федерации". М., 1994. Ст. 1.

236

функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ст. 80 Конституции РФ).

В соответствии со своими конституционными полномочиями прези­дент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Прави­тельства России; принимает решение об отставке правительства; имеет право председательствовать на заседаниях правительства; по предложе­нию Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобо­ждает от должности заместителей Председателя Правительства и мини­стров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка России, а также ставит вопрос о его освобождении.

Кроме того, согласно Конституции, президент выполняет также ряд других полномочий и функций. По своей природе и характеру они являются в основном исполнительно-распорядительными полномо­чиями и функциями. Являясь главой государства, президент одновре­менно фактически выполняет функции и главы правительства. Сочета­ние полномочий главы государства с фактическими полномочиями гла­вы правительства позволяет Президенту России сосредоточить в своих руках огромную, поистине "суперпрезидентскую", власть.

Означает ли это, что в формально-юридическом, конституционном смысле Президент России как глава государства стоит по своему стату­су не только над исполнительно-распорядительными, но и над законода­тельными и судебными органами? Нет, не означает.

Конституция РФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности при определении основных направлений внутренней и внешней политики государства президент руководствуется Консти­туцией и федеральными законами. В Основном Законе страны особо подчеркивается, что "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федера­ции и федеральным законам"¹.

Аналогичные по своему характеру положения содержатся также и в текущем законодательстве. Так, в Гражданском кодексе РФ особо ука­зывается на то, что "в случае противоречия указа Президента Россий­ской Федерации или Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соот­ветствующий закон"².

Из сказанного следует, что если указы президента как главы госу­дарства, согласно Конституции, уступают по своей юридической силе законам, т.е. актам, принимаемым высшим законодательным органом страны - парламентом, то институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом.

¹ Конституция Российской Федерации. М., 1997. Ст. 80, п. 3; ст. 90, п. 3.

² Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. М., 1998. . 3, п. 5.

237

Аналогично обстоят дела не только с законодательной властью и осуществляющими ее высшими органами, но и с судебной властью и реализующими ее органами. В Конституции РФ прямо говорится о том, что "судебная система Российской Федерации устанавливается Консти­туцией Российской Федерации и федеральным конституционным зако­ном" и что "судьи независимы и подчиняются только Конституции Рос­сийской Федерации и федеральному закону"¹.

В формально-юридическом плане это означает, что судебная власть, так же как и законодательная, является относительной самостоятельной ветвью власти по отношению к исполнительной власти и по отношению друг к другу они оказывают сдерживающее влияние и уравновешивают друг друга.

Однако, как показывает практический опыт функционирования вла­стей после принятия Конституции России 1993 г., обладая относитель­ной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельно­сти друг друга, государственные власти далеко не всегда уравновешива­ют друг друга.

В особенности это касается законодательной и исполнительно-распорядительной властей. В отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями и разновидностями властей, неизменно доминирует президентская, а точнее, исполнительная власть.

Во взаимоотношениях с судебной властью это предопределяется прежде всего тем, что президент обладает огромными конституционны­ми возможностями оказывать влияние на кадровый состав судебных органов. Так, в соответствии со ст. 83 и 128 Конституции РФ президент представляет кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, он назначает судей других федераль­ных судов.

В отношениях с законодательной властью доминирование исполни­тельной власти во многом предопределяется тем, что президент обладает такими весьма действенными рычагами, как право роспуска Государст­венной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, пра­во назначения референдумов, право на внесение законопроектов в Ду­му, подписывания и обнародования федеральных законов. Президент обладает также правом вето на принимаемые законы².

Согласно Конституции РФ, законодательная власть имеет опреде­ленные рычаги обратного воздействия ("сдерживания") на исполнитель­ную власть. Среди них наиболее действенными считаются, например, такие, как полномочия Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству России, право Совета Федерации на основе

¹ Конституция Российской Федерации. Ст. 118, п. 3; ст. 120, п. 1.

² Там же. Ст. 84, 107.

³ Там же. Ст. 103, п. 1 "б".

238

выдвинутого Государственной Думой обвинения против президента на решение вопроса об отстранении его от должности и др.

Данные и другие подобные им полномочия, несомненно, являются важными рычагами влияния законодательной власти на исполнительную власть и оказывают определенное "сдерживающее" по отношению к ней воздействие. Однако по своей силе они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную.

Кроме того, некоторые средства сдерживания исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются по­тенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер.

В качестве примера можно сослаться на ст. 103 Конституции РФ, которая представляет Государственной Думе в качестве одного из средств влияния законодательной власти на исполнительную власть пра­во давать (или не давать) согласие Президенту на назначение Председа­теля Правительства России, а также право решать вопрос о доверии пра­вительству. Это право, помимо того что является относительным, имеет еще одну, негативную по отношению к законодательной власти грань.

А именно в связи с выражением недоверия правительству или в свя­зи с отказом Государственной Думы утвердить предлагаемую президен­том кандидатуру председателя Правительства может возникнуть вопрос вообще о дальнейшем существовании в данном составе самой Думы.

Так, в соответствии с Конституцией, в случае выражения Думой не­доверия правительству и несогласия с этим решением президента Дума вправе повторно выразить в течение трех месяцев свое прежнее мнение о правительстве. Однако в данном случае она рискует быть распущен­ной президентом, если он сочтет невозможным объявить отставку пра­вительства¹.

Государственная Дума может быть распущена президентом и в дру­гом случае. А именно, если она трижды отклонит представляемые ей на рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства РФ. В этом случае президент сам назначает председателя правительства, распускает Думу и назначает новые выборы².

Таким образом, право законодательной власти в лице Государствен­ной Думы давать или не давать согласие на назначение Председателя Правительства, так же как и право на выражение недоверия правитель­ству как средство влияния на исполнительную власть, является весьма относительным и довольно легко нейтрализуемым со стороны исполни­тельной власти.

Это, равно как и многое другое из "суперпрезидентских" прерогатив, в значительной степени предопределяет в настоящее время в России формально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной ветви над остальными ветвями государственной власти.

¹ Конституция Российской Федерации. Ст. 117, п. 3.

² Там же. Or. Ill, п. 4.