26092 (Теория разделения властей), страница 6

Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольными камнями в официальной государственно-правовой и общественно-политической идеологии России, как, впрочем, и других, прежних со­юзных республик, а ныне независимых государств¹.

С принятием летом 1990 г. Декларации о государственном суверени­тете концепция разделения властей стала рассматриваться в них в каче­стве официальной доктрины. В Беларуси принцип разделения властей получил также закрепление в Законе "Об основных принципах народо­властия в Белорусской ССР", принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось, что "государственная власть формируется и осуществ­ляется в трех структурах - законодательной, исполнительной и судеб­ной. Органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей в пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг от друга"².

Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в современной России и отсутствии сколько-нибудь значительных рас­хождений и споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает отсутствия таковых относительно отдельных ее аспектов и частей³. Ожесточенные и нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властями велись, например, в России вплоть до тра­гических событий 3-4 октября 1993 г. - расстрела парламента. Дли-

¹ См.: Сафарова М.Р. Разделение властей и конституционное реформирова­ние высших законодательных и исполнительных органов власти России и дру­гих суверенных республик СНГ // Актуальные проблемы конституционного законодательства / Отв. ред. А.В. Мицкевич. М., 1992. С. 78-87.

² Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. № 12. С. 129.

³ Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт Советского государства // Коммунист. 1988. № 16.

230

тельные дискуссии велись вплоть до Указа "О поэтапной конституцион­ной реформе в Российской Федерации", в котором было предложено Конституционному Суду не созывать свои заседания до начала работы Федерального Собрания.

Многочисленные споры, а точнее, стычки, возникали и по другим аспектам теории разделения властей. О них нет необходимости здесь говорить, поскольку они зачастую носили не принципиальный по отно­шению к теории разделения властей, а прикладной и, как правило, конъюнктурный характер, были не глобальными, а локальными.

Ни одна из спорящих сторон не подвергала сомнению те или иные положения теории разделения властей, не говоря уже о концепции в целом. Ни одна из них не оспаривала важность поддержания постоянно­го баланса, равновесия властей, в особенности законодательной и ис­полнительной властей. Но вместе с тем каждая из сторон стремилась истолковать различные аспекты теории разделения властей или возни­кающие время от времени коллизии лишь в свою пользу.

Исполнительная власть трактовала "баланс" властей как фактиче­ское доминирование ее над законодательной и судебной, что особенно наглядно проявилось в названном Указе от 21 сентября 1993 г. В свою очередь, законодательная власть добивалась поддержания своего "верховного", конституционного статуса, необоснованно вторгаясь ино­гда при этом в сферу деятельности исполнительных органов государст­венной власти и Центрального банка.

Разумеется, каждая из сторон при этом, нагнетая политические стра­сти, обвиняла другую в узурпации всей государственной власти. Каждая из них при этом, прикрываясь демократическими лозунгами и заботой о благе общества и народа, преследовала лишь свои собственные эгоисти­ческие цели и интересы, а точнее, цели и интересы стоящих за ними относительно небольших групп людей.

Следует отметить, что для стран со сложившимися демократически­ми традициями и обычаями ничего особенного в функциональном про­тивостоянии законодательной и исполнительной властей нет. Нет ничего аномального и в том, что каждая из ветвей власти стремится макси­мально "реализовать" себя, в том числе и через попытки "принижения" деятельности или "перехват" некоторых второстепенных функций у других властей¹.

Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда, когда они выходят за рамки, установленные конституцией, и когда применяют в процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные методы. В этих случаях нередко речь идет уже не о формальных нарушениях принципа разделения властей, а о фактическом его разрушении.

¹ Schoenbrod D. Op. cit. P. 461: Fitzgerald G. Op. cit. P. 44-48. 231

Именно такая ситуация создалась (вначале формально - юридически, а затем и фактически) в России в сентябре - октябре 1993 г. Начав­шийся было внедряться в действующее законодательство и в политиче­скую практику принцип разделения властей юридически был блокиро­ван Указом "О поэтапной конституционной реформе в Российской Фе­дерации", а позднее, после разгона 3-4 октября 1993 г. парламента и прекращения деятельности Конституционного Суда, был фактически ликвидирован.

Логикой самих событий в России еще раз непроизвольно подтвер­дился тезис, развивавшийся в советской литературе еще в 20 - 30-е го­ды, о том, что основные, наиболее острые проблемы, связанные с прин­ципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы различных классов и политических группировок за власть¹. С оговоркой, естественно, о том, что речь шла о борьбе за власть не внутри правящих кругов Советского Союза или России, а между нарож­дающейся буржуазией и феодалами.

Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной вла­стей и о зачатках теории разделения властей в современной России, необходимо исходить из существования трех относительно самостоя­тельных периодов становления и развития данного процесса.

Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. -сентябрь 1993 г. Характерным для него является не только формально-юридическое закрепление (в Конституции и других нормативно-право­вых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О характере взаимоотношений различных ветвей власти и их правовом опосредствовании свидетельствуют многочислен­ные научные статьи, газетные материалы, различные нормативно-правовые акты.

Данный период отличался тем, как справедливо отмечалось в лите­ратуре, что шло "постоянное и активное изменение существующих го­сударственной и правовой систем, политической системы общества в целом и не в последнюю очередь, хотя и весьма противоречивое и свое­образное, движение в сторону восприятия многих общепризнанных в мире признаков государственности, функционирующей на основе прин­ципа разделения властей"².

В самом начале данного периода по инерции продолжало доминиро­вать восприятие государственной власти в Лице Советов как явления единого и неделимого. Традиционно считалось, что в плане применения теории разделения властей к российской действительности "разделе-

¹ Энгель Е. Основы советской Конституции. М., 1923. С . 167-169; Трай-нин И. Разделение властей // Советское строительство. 1937. № 7-8.

² Бережнов А.Г. Принцип разделения властей в контексте теории и практи­ки советской и современной российской государственности // Разделение вла­стей: история и современность / Отв. ред. М.Н. Марченко М., 1996. С. 320. 232

нию" подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Причем нередко вопрос о разделении функций переносился с государственной сферы жизни на партийную и общественную. Огром­ное внимание в отечественной литературе традиционно уделялось чет­кому разделению функций государственных и партийных органов, недо­пустимости дублирования и подмены их друг другом.

В конце 80-х - начале 90-х годов в отношении к принципу разделе­ния властей наметился резкий поворот. И это заметно проявилось не только в теории, но и на практике.

Так, в частности, учреждение в 1991 г. института президентства в России и образование Конституционного Суда свидетельствовало, по­мимо всего прочего, о реальном выделении и укреплении механизма государственной власти России наряду с законодательной, исполнитель­ной и судебной властями.

Закрепление же в Конституции России в 1992 г. положения о том, что "система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей" (ст. 3 Конституции РСФСР) свидетельствовало об официаль­ном признании этой теории¹.

Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни реформируемой России в данный период принцип разделения властей признавался не только формально, теоретически, но и шаг за шагом стал воплощаться в реальную жизнь практически.

Второй период адаптации теории разделения властей применительно к российской действительности охватывает промежуток времени с сен­тября 1993 г. (с момента издания Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400) и до декабря этого же года (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.).

Характерной особенностью этого периода было прежде всего то, что в этот период, как отмечали эксперты, "было покончено с неприкоснб-венностью граждан. Покончено не только с двоевластием, но и с трое-властием, то есть с конституционным принципом разделения властей"².

В чем последнее выражалось? Если говорить кратко, то - в ликвида­ции деятельности всей системы органов законодательной власти и Кон­ституционного Суда и установлении, как отмечали независимые экспер­ты, верховенства исполнительной власти, а точнее, единовластия прези­дента³. Одна ветвь - исполнительная власть - подмяла под себя все остальные ветви власти.

Указом "О поэтапной конституционной реформе в Российской Фе­дерации" с 21 сентября 1993 г. в целях "сохранения единства и целост-

¹ Конституция РСФСР. М., 1992. С. 3.

² Независимая газета. 1993. 12 нояб.

³ Авакьян С. Создан прецедент. Неконституционная власть не имеет пер­спективы // Независимая газета. 1993. 15 окт. 233

ности Российской Федерации, вывода страны из экономического и по­литического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета госу­дарственной власти" было "прервано" осуществление "законодательной, распорядительной функций" Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны¹.

Этим же актом было "предложено" Конституционному Суду РФ "не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания"². Считать фактически настоящий Указ по юридической силе превосходящим дей­ствующую Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, "в которой не противоречила настоящему Указу"³.

Оценивая данный Указ с юридической и других точек зрения, отече­ственные и зарубежные юристы недвусмысленно отмечали, что его по­ложения находились в явном противоречии с действующей Конститу­цией⁴ и что такого рода антиконституционные акты могут иметь отда­ленные неблагоприятные последствия .

Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал И.Г. Шаблинский, "президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объя­вил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 г. российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве"⁶.

Разделяя решение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. по этому вопросу, автор вполне обоснованно заключает, что, согласно дей­ствовавшему в тот период законодательству, президент не имел права ни на издание данного Указа № 1400, ни на издание другах, последо­вавших за ним указов⁷.

Однако такого рода указы, несмотря на официальную оценку Указа № 1400, данную Конституционным Судом, как противоречащего дейст­вующей Конституции, продолжали издаваться. В них нашли свое даль­нейшее закрепление и развитие многие положения, которые ранее были признаны антиконституционными.

Так, в нарушение действующего законодательства Указом "О Кон­ституционном Суде Российской Федерации" от 7 октября 1993 г. в раз­витие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована "невозмож-

¹ Указ Президента РФ "О поэтапной конституционной реформе в Россий­ской Федерации" от 21 сентября 1993 г. Ст. 1.

² Там же. Ст. 10.

³ Там же. Ст. 1.

⁴ Конституционное совещание. 1993. № 2. С. 13-14.

⁵ Известия. 1993. 24 сент.

⁶ Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституцион­ную реформу (1989-1995 гг.). М., 1997. С. 161.

⁷ Там же. С. 163.

234

ность деятельности" Конституционного Суда России "в неполном соста­ве" и было предложено не созывать его заседания "до принятия новой Конституции Российской Федерации¹¹¹.

Указом "О реформе представительных органов власти и органов ме­стного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а "исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов", были возложены на "администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации"².

Наконец, Указом "О порядке назначения и освобождения от должно­сти глав администраций краев, областей, автономной области, автоном­ных округов, городов федерального значения" от 7 октября 1993 г. был отменен действовавший порядок выборности глав администраций орга­нами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций, согласно данному Указу, назначаются и освобождаются Президентом РФ "по представлению председателя Сове­та Министров - Правительства Российской Федераций .

Наряду с названными в этот период были приняты и другие акты -указы, ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательного выхолапщвания принципа разделения властей⁴. На основе и во исполнение этих и иных им подобных указов на территории России складывалась система своеобразной соподчинен-ности - исполнительной власти и всех других государственных властей.

И хотя в новой Конституции РФ (ст. 10) по-прежнему подчеркива­лось, что "государственная власть в Российской Федерации осуществля­ется на основе разделения на законодательную, исполнительную и су­дебную" и что "органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны", суть дела от этого и реальная действитель-