Понятие “местное самоуправление” как раз и является деятельностью, но особого рода. Оно производно от понятия “управление” и входит составной частью в понятие “отношения” как компонента социальной системы, т.е. муниципальное образование - как система - это целое, а местное самоуправление является частью целого одним из компонентов этого целого, а именно отношений, возникающих в муниципальном образовании. Вот почему нельзя смешивать понятия “муниципальные образования” с понятием “местное самоуправление”. Они совершенно разные по своему содержанию.

Понятие "местное самоуправление" в странах современного мира обычно охватывает два вида органов:

1. местный представительный орган (совет, ассамблея, собрание и т.п.), избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы. Этот орган, как правило, принимает решения по наиболее важным местным вопросам.

2. местный исполнительный орган (мэр, бургомистр, глава администрации и т.д.), либо избираемый, либо назначаемый. Этот орган выполняет решения представительного органа и осуществляет оперативное управление, кроме того, на местный исполнительный орган могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции.

Местное самоуправление обладает определенными признаками, которые позволяют отличать его от управления вообще, местного управления и других целенаправленных воздействий. Можно выделить шесть основных критериев местного самоуправления. К ним относятся:

1. возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями) - для промежуточных территориальных структур, возможность и средства решения вопросов местного значения - для низовых (основных территориальных структур);

2. наличие и реальное функционирование местных представительных органов;

3. соблюдение принципа невмешательства центральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления;

4. отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему;

5. реальная возможность участия всего населения соотвествующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения;

6. выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями;

7. гарантии социальной защиты населения, образующего местное сообщество;

8. свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах.

Система местного самоуправления - это совокупность мероприятий, методов и средств, направленных на упорядочение деятельности местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самостоятельности с целью улучшения качества жизни населения территории (региона) и увеличения его вклада в развитие всего общества.

Основная цель создания и применения системы местного самоуправления - улучшения качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны.

Основные методы системы местного самоуправления:

• экономические (в том числе монетаристские);

• организационно-распорядительные;

• социально-психологические.

Европейская Хартия местного самоуправления

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления.

Это определение полностью соответствует тексту Статьи 3. Понятие местного самоуправления Европейской Хартии. Все государства-члены Совета Европы, подписавшие эту Хартию, обязуются соблюдать ее положения. В настоящее время это особенно актуально для России, недавно вступившей в Совет Европы. Каждая страна обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов части 1 Хартии, в числе которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из следующих пунктов:

- принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны;

- определение местного самоуправления;

- право осуществления советами или собраниями регламентации значительной части государственных дел и управления ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления;

- советы или собрания состоят из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;

- советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами;

- эти положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдум или любую другую форму прямого участия граждан там, где это допускается по закону;

- основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом;

- органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;

- предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом;

- при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума;

- статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободно осуществление их полномочий;

- любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий;

- органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

- финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиями;

- по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

- местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес;

- органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

Европейская Хартия Местного Самоуправления открыта для подписания государствами-членами Совета Европы. Для любого государства - члена Совета Европы, выразившего согласие присоединиться к Хартии. Хартия вступает в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии или одобрении Хартии. Ни одна сторона не может денонсировать настоящую Хартию до истечения пятилетнего срока со дня ее вступления в силу для данной стороны. За шесть месяцев Генеральному Секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других сторон, при условии, что их число никогда не будет меньше четырех.

Юридические отношения между органами местного и центрального управления и надзор за органами местного управления

Постановления, принятые муниципалитетами, могут быть отменены только судом. В случае, если какому-то органу местного самоуправления была передана определенная часть федеральный полномочий или часть полномочий субъекта федерации, его решения могут быть отменены соответствующим правительством.

Представители Президента могут также контролировать деятельность муниципальных органов. Например, недавно в нескольких субъектах федерации (Ярославская область, Вологодская область и некоторые другие) были возбуждены судебные дела по инициативе Представителей Президента после обнаружения нарушений закона, имевших место в ходе муниципальных выборов.

Федеральный контроль

Федеральный контроль над деятельностью субъектов федерации и органов местного самоуправления осуществляется Представителем Президента. Последний назначается непосредственно Президентом по представлению главы администрации Президента и подчиняется непосредственно Президенту РФ. Он контролирует деятельность органов местного самоуправления. Он заявляет о нарушениях президентских указов и постановлений правительства и передает эти данные в органы местного самоуправления.

Он также информирует Прокуратуру об этих нарушениях. Представитель Президента не имеет права вмешиваться в действия органа местного самоуправления.

Федеральное правительство или правительства субъектов РФ не могут ограничивать права местного самоуправления, определенные в Конституции или федеральном законодательстве.

Функции правительства края, федерального города, автономной области и автономного округа, определены в Указе Президента № 1723. Они включают в себя формирование бюджетов, управление собственностью данного региона, правоприменение и другие вопросы регионального значения. Органы местного самоуправления должны заниматься "вопросами местного значения", которые определены в Законе об основных принципах организации местного самоуправления.

В том случае, если муниципалитетам передана какая-то часть федеральных полномочий или полномочий субъекта федерации, им должны предоставляться соответствующие субсидии для выполнения делегированных функций.

Ãëàâà 3 . Типы, принципы и структура местного самоуправления

Во всех развитых государствах местное самоуправление рассматривается в качестве важнейшей составной части системы общественного управления, необходимого дополнения и противовеса управлению центра, свидетельства демократического здоровья общества. Наличие местных органов власти, обладающих определенной степенью автономности от центра, способствует определенной фрагментации государственной власти, является осуществлением на практике принципа разделения властей, отражением факта существования в обществе плюрализма. Не случайно уничтожение местного самоуправления обычно рассматривается как симптом тоталитаризма.

Современному уровню развития местного самоуправления в демократических государствах вне зависимости от их национальной специфики присущи следующие характеристики:

- демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган;

- статус юридического лица;

- право установления местных налогов;

- ясно очерченные территориальные границы;

- наличие постоянного достаточно крупного управленческого аппарата, состоящего из местных государственных служащих;

- многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осуществление широкого круга полномочий.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Общепринятой (по крайней мере в теоретическом плане) является точка зрения, что местное самоуправление в демократическом обществе должно базироваться на трех основополагающих принципах:

• права на местное самоуправление,

• власть общей компетенции;

• и принцип сабсидарности.

В большинстве западноевропейских стран местные власти имеют властные полномочия общей компетенции, т.е. право предпринимать любые действия в интересах местной общины, которое специально за ним не закреплено. Точкой отсчета здесь является не набор определенных властных полномочий и обязанностей, но власть широкого спектра, к которой добавляются обязанности общенационального уровня. На практике, конечно, большая часть их деятельности - обеспечение национальных услуг в соответствии с их обязанностями. Важность властных полномочий общей компетенции не столько в деятельности, которую они делают возможной, сколько в концепции местного управления, которую они выражают. Властные полномочия общей компетенции должны рассматриваться как выражение компетенции местного управления как управления самой общиной.

Поскольку община является самоуправляемой, местные власти должны предпринять действия, которые ожидаются общиной (нужны общине). Им не нужно искать специфические властные полномочия, поскольку их власть непосредственно вытекает из самой концепции местного управления.

Принцип сабсидарности предусматривает обеспечение такого положения, когда компетенция в той или оной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям.

Конституционные принципы местного самоуправления

Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом своей власти. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и ответственны перед населением. В основе местного самоуправления в РФ лежат следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией РФ и федеральным законодательством.

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения. Конституция РФ (ст.12) гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Население самостоятельно решает местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным самоуправлением, непосредственно (через формы прямого местного самоуправления), а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Ст. 12 Конституции РФ закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Население в соответствии со статьей 131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.